臺灣桃園地方法院行政-TYDA,102,交,390,20150717,2

臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 102年度交字第390號
原 告 何溪明
被 告 新竹縣政府警察局竹北分局
代 表 人 葉志誠
訴訟代理人 鍾國強
上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告民國102 年11月18日102 竹縣北警分交裁字第335 號裁決，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用新臺幣參佰元由原告負擔。

事實及理由

一、本件係因原告不服被告所為道路交通管理處罰條例第8條之裁決而提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第237條之1 ，應適用交通裁決事件訴訟程序，本院並依同法第237條之7 規定，爰不經言詞辯論，逕為裁判，先予敘明。

二、事實概要：原告在新竹縣湖口鄉鐵騎路186 巷（下稱系爭巷道，被告認定為既成道路）設置金屬柵欄之路障，經新竹縣湖口鄉中興村辦公處102 年7 月8 日以102 中興字第33號函發新竹縣湖口鄉公所，函稱：鐵騎路186 巷5 號及7 號宅前馬路遭不明人士封路，致使該住戶進出受阻，恐影響安全救護時程，請新竹縣湖口鄉公所勘查處理。

湖口鄉公所（查係市區道路主管機關）於102 年7 月11日以湖所建字第0000000000號函，認定該道路為既成道路（函附本院卷第42頁），旨案建商私自設置道路障礙之行為，已影響用路人使用道路權益，且其將施工圍籬設置於道路排水溝上，勢將影響道路排水，同時並函發大和開發建設有限公司（下稱大和建設公司，原告為實際負責人）要求其於文到14日曆天內消除障礙並道路復舊，並副知被告暨轄管新工派出所，新工派出所於收受該公所函文後，指派員警至違規地點查看，經查與湖口鄉公所提供之採證相片相符，並據湖口鄉公所建築科科長黃乾祥提供該處地主即原告相關資料，於102 年7 月22日製開第E00000000 號違規通知單（本院卷第29頁，違規事實載為「在道路設置足以妨礙交通之物」，於102 年7 月26日送達）。

原告於102 年8 月7 日向被告提出申訴，被告於102 年8 月16日函覆舉發並無違誤。

被告嗣於102 年11月18日製開102 竹縣北警分交裁字第335 號裁決書（下稱原處分），依道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款規定，裁處原告罰鍰新台幣（下同）1,500 元（舉發違規事實載為「在道路堆積、置放、設置或拋擲足以妨礙交通之物者」，本院卷第3 頁）。

裁決書於102 年11月21日送達原告，原告不服，遂於102 年12月16日向本院提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張略以：㈠本案系爭土地並無公用地役權及既成道路的事實問題，自然就沒有違反道路交通管理處罰條例，合先敘明。

被告違反程序、忽略證據與事實卻急於告發，明顯違反證據法則；

且湖口鄉公所違反個人資料保護法提供原告相關年籍資料為被告蒐集使用。

被告在明顯毫無證據證明原告違規，卻以無中生有推定的方式並利用違反個人資料保護法所取得的資料作為證據使用，明顯違反證據法則及個人資料保護法的程序正義、忽略證據事實，先告發再讓平民百姓一則認為金額不多繳納息事，二則認為維護權益曠日廢時總會低頭，在金錢、精神耗費的情況下，多數只有忍氣吞聲積累民怨，相對也是浪費社會資源。

被告至今無法提出充分的證據證明該設置路障的行為是原告所為。

㈡被告對公共地役權及既成道路的認知及適法性明顯有誤。

既成道路原非法律上之名詞，顧名思義，係指現在已形成之道路而言，毫無特殊的意義，故「既成道路」一詞，似係行政機關所用之術語，而指已取得公用地役權之道路而言，然而行政機關常以是否基於公益需要為認定既成道路之標準，而忽視民法第852條規定的「和平繼續占有20年」之要件。

㈢我國係承認私有財產制之國家，人民之財產權應受法律之保障（憲法第15條）。

土地所有權之行使，雖受有限制，但其限制非有法令之依據不可。

若無法令依據，則政府機關亦不得藉詞公益上之需要而恃其行政權力對私人土地之使用加以限制，或將之闢為道路。

所以政府若欲對私人土地主張為既成道路有公用地役權之存在，非有法令之依據不可，僅有公益上之需要，而無法令之依據，除與所有人協議或依法徵收外，行政機關無權擅自主張公用地役權而強令公眾通行，所謂法令，係指法律及有憲法根據之命令而言。

㈣然行政機關就私人土地主張公法上之公用地役權，欲加瀝青路面，以供公眾通行，除與所有人以協議等法律行為而取得其權利外，依據民法第852條之規定因時效而取得不可。

內政部亦迭經解釋民法第852條所定一般時效時間為20年（民法第772條、第769條）又因時效而取得地役權之要件，除須具備一般取得時效之要件外，必須為繼續供民眾通行而又有表現狀態者為限。

雖表現而不繼續，或繼續而不表現者，均不能依時效而取得地役權。

㈤按利用他人巷道通行，依最高法院之見解，其行為因需用人每次之行為而行之，認係不繼續，不得依時效而取得地役權，參照最高法院64年度台上字第740 號判決。

又既成道路，必須為供公眾通行而開設，若為自己或特定他人通行而開設，則縱使附近住民有順便利用該道路通行之情形，亦僅因自己或特定他人通行之反射作用所致，殊難謂該道路已成為公眾通行之既成道路而因時效取得公用地役權，參照最高法院69年度台上字第400 號判決。

目前土地價格昂貴，都市土地寸土寸金，故行政機關於認定私有道路已否因時效而取得公用地役權時，除應注意上述各要件外，並應注意該道路是否為公眾通行上所必需，否則亦不得認定為既成道路，以免所有人無端受損（內政部60年11月27日台內地字第429811號代電及所附最高法院判決）。

㈥行政機關認定既成道路，主張公用地役權時，必須依法令為依據，採證亦應嚴格，不得藉詞公益上之需要，或採證困難而任意認定。

依據土地法第14條第1項第5款及同條第2項之規定，公共交通道路之土地不得私有，其已成私有者，得依法徵收之。

再者，大法官釋字第400 號解釋理由書認為有公用地役關係之既成道路應要具備下列三要件：1.首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；

2.於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；

3.須經歷之年代久遠而未曾中斷。

被告所列都是特定地主等行使而已非不特定的公眾，公用地役權係以該私有地供公眾通行數10年為前提，如果該唯一聯絡道路係只供特定之鄰地所有人或使用人通行，則無公用地役權可言。

㈦新竹縣新湖地政事務所所核發的土地登記第二類謄本明確記載為：湖口鄉○○段00000 地號（下稱系爭土地），地目：建，使用分區：鄉村區，使用地類別：乙種建築用地。

政府土地管理機構公示的資料，謄本上使用分區及使用類別欄位明確標示為鄉村區、乙種建築用地並非道路用地。

本案系爭巷道既非既成道路、亦無公用地役權可言，自無違反道路交通管理處罰條例之適用。

據上，原處分顯有錯誤。

㈧聲明：原處分撤銷。

訴訟費用由被告負擔。

四、被告抗辯略以：㈠按道路交通管理處罰條例第3條規定：「本條例所用名詞釋義如下：道路：指公路、街道、巷衡、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。」

、同條例第82條第1項規定：「有下列情形之一者，除責令行為人即時停止並消除障礙外，處行為人或其雇主1,200 元以上2,400 元以下罰鍰：在道路堆積、置放、設置或拋擲足以妨礙交通之物。」

、道路交通安全規則第140條規定：「任何人不得有下列行為：利用道路堆積、置放、設置或拋擲足以妨礙交通之物品。」

、市區道路條例第3條規定：「市區道路附屬工程，指下列規定而言：…道路之排水溝渠、護斕、涵洞、緣石、攔路石、擋土牆、路燈及屬於道路上各項標誌、號誌、管制設施、設備等。

…經主管機關核定之其他附屬工程。」

、同條例第4條規定：「市區道路主管機關：在中央為內政部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

、同條例第5條規定：「市區道路之修築、改善及養護，其在縣轄區內者，得由各有關鄉（鎮、市）公所辦理之。」

、同條例第8條規定：「擬訂市區道路修築計劃時，應先與必須附設於道路範圍內之下水道、自來水、電力、郵政電信、瓦斯、水圳、堤堰、鐵路交叉道、公共汽車站等各該事業之主管機關聯繫，取得協議，修築計劃報經核定後，各該事業附設於道路範圍內之設施，必須配合道路修築計劃辦理。」

、同條例第16條規定：「道路用地範圍內，除道路及其附屬工程，暨第8條規定必須附設於道路範圍內之各項設施外，禁止其他任何建築，其有擅自建築者，勒令拆除之，並依第33條之規定，予以處罰。」

，合先敘明。

㈡查本案經被告所屬新工派出所原舉發員警程鈺娜102 年12月30日以職務報告略謂：職收到新竹縣湖口鄉公所來函（湖所建字第0000000000號）表示，新竹縣湖口鄉中興村鐵騎路186 巷既成道路私設道路障礙，影響用路人權益。

職至湖口鄉鐵騎路186 巷查看，確實如鄉公所提供之照片相輔。

職於製告發單前，向鄉公所建築科確認該地主為何人，經科長黃乾祥提供該地主為何溪明等相關資料，並確認該地段確實為既成道路後予以製單告發等語。

㈢另查本案緣起為湖口鄉○○村○○○○○○村○○路000 巷0 號及7 號宅前馬路遭不明人士封路，致使該住戶進出受阻，恐影響安全救護時程」，以102 年7 月8 日102 中興字第33號函行文湖口鄉公所處理，湖口鄉公所102 年7 月11日以湖所建字第0000000000號函認定該道路為既成道路，建商私自設置道路障礙之行為，已影響用路人使用道路權益，及將施工圍籬設置於道路排水溝上，影響道路排水之事實，函請大和開發建設有限公司於限定之文到後14日曆天內消除障礙並道路復舊，並副知被告暨所轄之新工派出所，被告轄區員警遂依其認定之違規事實暨佐證相片，以該處土地所有人即原告（大和建設公司實際負責人）依違反道路交通管理處罰條例製單告發。

㈣另依中興村辦公處公函檢附之採證相片，顯示該處所設置之金屬柵欄封閉道路且影響鄰近住戶進出之事實明確，亦經調閱新竹縣湖口鄉地籍圖資料明顯指出該○○段00000 地號（即鐵騎路186 巷）為道路，且其為鐵騎路186 巷2 號、4 號、6 號、8 號、10號、12號（永安段354-359 地號）暨鐵騎路186 巷5 號（永安段381 地號）等住戶出入住家之唯一道路，上揭住戶之土地建物查詢資料已有登記者甚可回溯至69年6 月24日，再按道路交通管理處罰條例第3條第1款規定「道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方」，故既成公眾通行之道路，不論產權是否屬於私人，仍應適用道路交通管理處罰條例規定（參交通部94年6 月21日交路字第0000000000號函）。

又按道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款之規範目的，係在維護用路人通行順暢之權利，因而禁止任何足以妨礙道路通行之置放、設置道路路障行為。

且妨礙通行，並不以達完全無法通行為必要，亦不以該道路為唯一可供通行之道路為限。

再者，憲法關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，避免遭受公權力或第三人之侵害，惟如因公用或其他公益目的之必要，例如既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，則為兼顧公益，其財產上之利益必須有特別之犧牲，其所有權人對於土地自由使用收益之權能必亦應受到限制；

私有土地既成供公眾通行之道路，如有公用地役關係之存在，此項道路之土地及已成為他有公務之公共用物，土地所有權人雖屬私人所有，但其所有權之行使應受限制，不得防礙他人之通行，司法院大法官釋字第400 號解釋、交通部76年1l月14日交路（76）字第26017 號函示均揭示斯旨甚詳。

㈤另檢視中興村辦公處暨湖口鄉公所函文之附件相片明顯指出該違規地點道路為柏油鋪設，原告既為大和建設公司之實際負責人，依其經營之業務、經歷、學識不難分辨其所購買之湖口鄉○○段00000 地號（即鐵騎路186 巷）已為既成道路之事實，又查該設置金屬柵欄之行為人為原告（於102 年8月7 日其申訴書第4 點指出），且本案為單純之行政上違規通知單之裁罰，被告據湖口鄉公所（市區道路主管機關）之認定事實製單舉發其違規事實應無違誤；

再者，原告以本案撤銷與否作為開發、建設該既成道路依據之主張，亦與本案違規事實認定無涉。

㈥據上，原告違規屬實，被告依道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款及違反道路交通管理事件統一栽罰基準及處理細則所定違反道路交通管理事件統一裁罰基準表之規定，裁處原告罰鍰1,500 元，應屬適法。

㈦聲明：駁回原告之訴。

訴訟費用由原告負擔。

五、本院之判斷：㈠本件如事實概要欄所述之事實，除後列爭點外，為兩造所不爭執，復有本件舉發通知單、裁決書、送達證書、申訴書、土地登記謄本、102 年度地價稅繳款書、職務報告書、竹北分局函文、湖口鄉中興村辦公處函文及檢附現場照片、新竹縣湖口鄉公所函文及檢附現況照片、新竹縣湖口鄉地籍圖查詢資料、土地建物查詢資料等資料附卷可稽（見本院卷第3至6 頁、第29至79頁），應認屬實。

㈡依兩造所述，可知本件爭點應為：被告就原告於湖口鄉○○段00000 地號土地（即系爭土地）上之系爭巷道設置金屬柵欄之行為，予以裁罰，有無違誤？茲析論如下：1.按人民之財產權應予保障，憲法第15條設有明文。

惟基於增進公共利益之必要，對人民依法取得之土地所有權，國家並非不得以法律為合理之限制，此項限制究至何種程度始逾人民財產權所應忍受之範圍，應就行為之目的與限制手段及其所造成之結果予以衡量，如手段對於目的而言核屬適當，且限制對土地之利用尚屬輕微，則屬人民享受財產權同時所應負擔之社會義務，國家以法律所為之合理限制即與憲法保障人民財產權之本旨不相牴觸。

2.而按道路交通管理處罰條例第3條第1款規定：「道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。」

，道路交通安全規則第140條第1款亦明定：「任何人不得有下列行為：利用道路堆積、放置或拋擲足以妨礙交通之物品。」

。

再者，在道路堆積、放置或拋擲足以妨礙交通之物者，除責令行為人即時停止並消除障礙外，處行為人或其雇主1,200 元以上2,400 元以下罰鍰，道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款亦有明文。

3.據上，前開規定並非一律禁止人民於道路堆積、放置物品，而係指人民於道路上堆積、放置物品有妨礙交通時，始禁止之，是其限制並未逾越維護交通秩序及安全之立法目的，且其以立法規範要求人民排除妨礙交通之物，並科以適當金額之罰鍰之手段尚稱合理，並有助於目的之達成，與憲法第23條之比例原則無違，並與憲法保障人民財產權之本旨不相牴觸。

而所謂「妨礙交通」，須公眾通行之權利或交通受到妨礙即足當之。

4.本件原告固不否認系爭巷道為該巷道兩旁住戶之唯一對外聯絡道路，惟主張：該巷道僅係供特定之鄰地所有人或使用人通行，非供不特定人通行，且未達一定時效期間，行政機關不能僅因公益而未有法令依據即認定公用地役權等語。

經查，位於系爭巷道兩旁之建築物，包括巷道右側之建物門牌186 巷2 號至12號、巷道左側之建物門牌186 巷5 、7 號（均為透天厝），且依被告所述系爭巷道兩旁之住戶除該巷道外，並無其他對外聯絡道路，並提出現場相片多張為憑（見本院卷第38至41頁、第75至79頁），是可知系爭巷道為該處住戶所共同使用對外通行之唯一道路。

且自69年間起，即有住戶陸續辦理建物登記於系爭巷道兩側之房屋，以上亦經新竹縣湖口鄉公所到場會勘屬實，並有該鄉公所函文與檢附現況照片，及系爭巷道所坐落353-1 地號土地之地籍圖、前述建物之土地建物查詢資料（本院卷第50至74頁）等附卷可稽。

且系爭巷道兩側陸續有住戶設籍居住，未見土地所有權人有阻止通行之情事，嗣原告購買該處土地時（查原告係因買賣，於102 年6 月17日登記取得該地1/2 之所有權），即應有預見系爭巷道為該處房屋住戶對外通行之必要及唯一之聯絡道路，自不能以私益否決既已存在之公眾通行之事實，另該處住戶等屬「特定多數人」可使用系爭巷道與外界聯絡，另其他「不特定公眾」亦可因各種有目的或無目的性社會活動之進行（例如拜訪親友、推銷商品、散步等），透過該供不特定公眾所使用之普通道路，通往系爭巷道至該處住戶之住所。

是以，該系爭巷道自屬供不特定之公眾通行之道路，已甚明確。

5.又原告主張系爭巷道未有時效取得，不屬於公用地役等語，按公用地役之要件所謂年代久遠而未曾中斷，雖不必限定其期間，若時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概為必要，即符合司法院釋字第400 號解釋所稱既成道路公用地役關係之要件【依大法官釋字第400 號解釋意旨，既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；

其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；

其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要，以上詳參該號解釋理由書】。

查系爭巷道為該處特定多數住戶或其他不特定多數人欲進入該處住戶所在之處，其為日常通行之路段，即符合公用地役為公眾利益之目的，與法律規定一定期間時效取得權利係以特定人繼續使用收益於該土地而取得所有權或其他權利之情形不同，故系爭巷道係該處住戶長久往來通行之唯一路段，一般人無復記憶其確實之起始，並無限定一定期間為必要，始符合公用地役，則通行之系爭巷道即屬於道路交通管理處罰條例所稱「道路」，為維護交通秩序、確保往來人車安全，在其範圍內自應有道路交通管理處罰條例相關罰則之適用，不因所在之土地為公有或私有而異。

6.末以，私有土地既成公眾通行之道路，此項道路之土地即已成為他有公物之公共用物，土地所有人雖有所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的。

查原告置放金屬柵欄之處屬其私人土地一事，固然屬實，然因該地已成公眾通行之道路，原告所為妨礙交通並不以行人或車輛完全無法通行為必要，只要公眾通行之權利受到妨礙即足當之，依卷附現場相片觀之，該巷道路並不寬敞，因原告在柏油路面之道路設置金屬柵欄之行為，致使原先可供通行之道路更為狹隘，並使該處住戶進出受阻。

惟如前所述，原告雖有所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的。

原告以該違規地點屬私人建地為由，主張其得置放金屬柵欄等語，容有誤會，不足採信。

六、綜上所述，本件原告確有於道路置放足以妨礙交通之物之違規事實，被告依道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款、違反道路交通管理事件統一裁罰基準表等規定，對原告予以裁處罰鍰1,500 元，核無違誤。

原告訴請撤銷原處分，為無理由，應予駁回。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘陳述及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，爰不另一一論述。

八、本件第一審裁判費為300 元，應由原告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第237條之7、第98條第1項前段、第237條之8第1項，判決如主文。

中 華 民 國 104 年 7 月 17 日
行政訴訟庭 法 官 周玉羣
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣750元。
中 華 民 國 104 年 7 月 20 日
書記官 黃瓊儀