臺灣桃園地方法院行政-TYDA,103,簡,37,20150128,1

臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第37號
103年12月29日辯論終結
原 告 官文馨
訴訟代理人 董子祺律師
被 告 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦
訴訟代理人 李孝琛
劉桂珠
張甄晏
上列當事人間違反區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國103 年1 月22日台內訴字第0000000000號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

壹、管轄程序部分

一、按適用簡易訴訟程式之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院；

因不服行政機關所為新臺幣四十萬元以下罰鍰處分而涉訟者，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程序。

民國一００年十一月二十三日公佈修正、一０一年九月六日施行之行政訴訟法第二百二十九條第一項、第二項第二款，分別定有明文。

二、查本件係不服行政機關所為新臺幣四十萬元以下罰鍰處分而涉訟者。

自應由本院依修正行政訴訟法審理之，合先敘明。

三、又原告起訴時，被告機關之代表人原為吳志揚，嗣於一０三年十二月二十五日起，代表人變更為鄭文燦，訴訟代理人於言詞辯論時聲請承受訴訟，准予承受。

貳、實體部分

一、事實概要：緣原告所有座落於桃園市平鎮區○○段○○○段○○○○○地號土地（以下稱系爭土地），於民國七十年二月十五日依據「區域計畫法」第十五條規定公告編定為「特定農業區農牧用地」，因農作及興建農舍之需要，原告於一０一年十月二十二日申請取得建造執照後，進行農舍建造及整地作業。

經被告所屬警察局平鎮分局一０二年七月二十五日平警分行字第0000000000號函報查獲原告私下委託周臺山君於系爭土地未經申請許可於該處開挖、整地、堆置土方，復經平鎮區公所一０二年八月九日平市民字第0000000000號函查報系爭土地，未經許可開挖、整地、回填，堆置不明土石方，違規面積約一一六四平方公尺。

依區域計畫法第二十一條及「桃園市違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準」第二點規定，被告擬處原告罰鍰新台幣（下同）六萬元整，遂於一０二年八月十三日以府地用字第0000000000號函請原告陳述意見在案，惟未獲原告陳述意見。

被告為釐清案情旋於一０二年十月二十二日會同相關單位於系爭土地現地會勘，經平鎮區地政事務所承辦人指界及農業發展局簽見：「一、現況領有一０一平市○○○○00000 號建造執照；

二、餘填覆磚、瓦、石塊、營建土石方等，不利農耕物質，非符農業使用，違規面積約一０九四平方公尺」，土地所有權人即原告未出席，鑑於本案違規事實明確，被告乃於一０二年十月二十五日府地用字第0000000000號裁處書依法裁處原告罰鍰六萬元整、停止非法使用、三個月內依法申請恢復土地容許使用項目。

原告不服，提起訴願，經內政部一０三年一月二十二日台內訴字第0000000000號訴願決定駁回訴願，原告猶未甘服，乃向本院提起行政訴訟。

二、本件原告訴之聲明與主張之理由（略以）：

（一）訴之聲明：1.原處分、訴願決定均撤銷。

2.訴訟費用由被告負擔。

（二）本件原處分裁處意旨（略以）：受處分人即原告於平鎮區○○段○○○段○○○○○地號土地，違反區域計畫法第十五條等規定，爰依同法第二十一條規定及本市違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準處罰鍰六萬元整，並以被告機關所屬警察局平鎮分局一０二年七月二十五日平警分行字第0000000000號函、平鎮區公所一０二年八月九日平市民字第0000000000號函、被告一０二年十月二十二日非都市土地違反編定使用案件會勘紀錄為據，稱原告所有系爭土地為特定農業區農牧用地，填覆磚、瓦、石塊、營建土石方等，違反上揭規定，依法應予裁罰等語。

訴願決定意旨（略以）：系爭土地為特定農業區農牧用地，一０二年七月二十二日桃園市政府警察局平鎮分局建安派出所現場照片黏貼紀錄表、該派出所對訴外人周臺山、劉文忠所作調查筆錄、一０二年八月八日桃園市平鎮區非都市土地違規使用案件會勘紀錄影本（現況概述：回填不明土方或土石方、綜合結論：不符合規定。

違規使用情形：涉嫌未經許可開挖、整地、堆置土方、面積一一六四平方公尺）、一０二年十月二十二日被告非都市土地違反編定使用案件會勘紀錄（違反使用情形：現場填覆磚、瓦、石塊、營建土石方等使用面積約一０九四平方公尺，農業發展局單位意見：一、現況領有（一０一）平市○○○○00000 號建造執照，二、餘填覆磚、瓦、、石塊、營建土石方等不利農耕物質，非符農業使用。

故原告於一０二年七月二十二日委託訴外人周臺山整地、周臺山再委託訴外人劉文忠駕駛挖土機於系爭土地未經許可開挖、整地、堆置土方（經平鎮市公所一０二年八月八日會勘確認），復於一０二年十月二十二日經被告查獲於系爭土地填覆磚、瓦、石塊、營建土石方等不利農耕物質，本件非符農業使用之違規事實洵堪認定；

縱如原告所述整地之土壤為乾淨種植土為真，惟按桃園市申請農業用地改良作業要點第四點第一項第三款、第二項第三款規定可知，原告如欲將系爭土地整地作農業使用或保持農業生產，依法應先提出申請，原告未依法定程序為之，自無由阻卻違法性等語。

（三）惟查系爭行政處分作成前，原告均未接獲會勘通知及陳述意見通知，被告一０二年十月二十二日現場會勘甚拒絕原告之代理人陳述意見，即遽作成系爭裁罰行政處分，其程序顯有明顯重大瑕疵，應屬無效。

按行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。

但法規另有規定者，從其規定。

行政處分有下列各款情形之一者，無效︰七、其他具有重大明顯之瑕疵者。

行政程序法第一０二條、第一一一條第七款分別定有明文。

查原告住居於新竹市竹東鎮○○路○○○巷○○號，因居住於外縣市，故委託訴外人周臺山代為處理土地事務，然被告於系爭行政處分作成前之相關會勘通知及認定違規公文，竟未合法送達原告或前開訴外人周臺山，致原告無從得知會勘及相關認定結果，其程序顯有重大明顯瑕疵，系爭裁罰行政處分應有行政程序法第一一一條第七款之情形而為無效。

被告雖謂：陳述意見函係於一０二年八月十三日以府地用字第0000000000號函通知原告，並於一０二年八月十九日以郵務送達（送達證書）方式送達原告之戶籍所在地，會勘通知亦經被告所屬地政局於一０二年十月三日以桃地用字第0000000000號函送達原告之戶籍所在地在案等語。

前開證物經原告向鈞院聲請閱卷（被告自訴願程序至行政訴訟程序所提出之答辯書狀，均僅提供書狀本文予原告，卻刻意未提供相關證物供原告核對），僅係被告所屬地政局一０二年十月三日以桃地用字第0000000000號函文（會勘通知）本身，並無任何送達證明，是被告聲稱會勘通知已送達原告等語，實屬無稽。

況本件依據桃園市政府警察局平鎮分局一０二年七月二十五日平警分行字第0000000000號函檢附之相關資料，即有受原告委託之訴外人周臺山調查筆錄，該筆錄上亦留有周臺山之詳細地址及電話號碼，被告就本件進行任何通知或處分前，非不能先以電話通知周臺山以利程序之進行，被告捨此不為，徒生爭議，自非可取。

（四）尤其，原告於一０二年十月二十二日現場會勘時，雖已委請訴外人劉文忠趕赴現場表明為代理人陳述意見，然遭被告現場人員以無委任狀拒絕，且未將代理人劉文忠之任何意見列入當日會勘紀錄，無端剝奪原告陳述意見之機會，程序顯有明顯重大瑕疵。

此經證人劉文忠證述：「（問：一０二年十月二十二日有無到系爭地號土地？）有。

（問：當時為何會到該地？工地現場人員跟我聯絡說有市政府農業局地政局會勘土地，有關整地的情形。

因為我是原告的代理人。

（問：抵達現場時現場有何人在？）地政局劉桂珠、農業局張甄晏及我們工地現場曾先生，還有附近鄰居及警察。

（問：當時看到現場的市府人員是在做什麼？）等我到現場。

等我到現場就現場的相關情形解釋。

（問：到了現場以後，有無向在場的市府人員表示身分？）有。

我一到現場劉桂珠就直接問我是不是代理這塊土地講話嗎？我說是。

（問：你回答是代理這塊地講話後，市府人員有無繼續讓你陳述意見嗎？）說之前現場有看過填覆磚瓦，就去看現場，我也跟著去照相。

…（問：第九十三頁第一張及第二張照片隆起的土壤是什麼？）買進來的種植土。

暫時放在那邊。

（問：為何要暫時放在那邊？）因為現場工地還沒有整個完成，也沒有辦法推平，要等到整個建築物體完成工程時才把種植土整平，再來種植農作物。

（問：在現場有無跟被告人員說明，現場堆置的是種植土的情形嗎？）我有解釋，是要使用的種植土。

我是跟劉桂珠解釋的。

…（問：你稱：現場堆置的土是種植土，官文馨是要委託你在現場舖上種植土要種植什麼？）蔬菜及果樹。

（問：系爭土地本來就是農地，為什麼原來的土讓沒有辦法種植，還有舖上種植土？）農地本身石頭很多，那附近整片都是。

原來的土質就是這樣。

種植土也不夠，非常少，加上工地施工後土壤不夠」等語（詳見鈞院一０三年十月九日筆錄）甚詳，足見訴外人劉文忠於一０二年十月二十二日抵達會勘現場時，已表明其代理人身份且就現場土壤為種植土乙節陳述甚詳，被告在場人員當日如詳實記載原告代理人之陳述，或進而採樣土壤進行檢驗，當能立即釐清事實，不致衍生後續裁罰及爭議，足見被告輕忽前開行政程序法第一百零二條「給予陳述意見之機會」，確已侵害原告依法受保障之權利並肇致後續裁罰及爭議，該程序顯有明顯重大瑕疵，核無疑義。

觀諸被告一０二年十一月二十五日府地用字第0000000000號函之說明二記載：「另代理權一節，因會勘當日台端未出席協助調查，雖現場有人自稱為代理人，但並未提出委任證明文件」等文字、被告一０二年十二月十七日訴願答辯書記載：「另代理權一節，因會勘當日訴願人未出席協助調查，雖現場有人自稱為代理人，但並未提出委任證明文件」等文字、及被告一０三年五月六日行政訴訟答辯狀記載：「另代理權一節，因會勘當日原告未出席協助調查，雖現場有人自稱為代理人，但並未提出委任證明文件」等文字，足見被告自承於一０二年十月二十二日進行現場會勘時，業有受原告委託之訴外人劉文忠表示為代理人乙事，被告竟又臨訟無端否認此節，已屬無稽。

（五）抑有進者，本件被告面對行政爭訟程序，向來有不提供證物予原告之惡劣慣例，故被告自本件訴願程序至行政訴訟程序所提出之答辯書狀，均僅提供書狀本文予原告，刻意未提供相關證物供原告核對，致原告難以窺知受處分之事實，諸如被告主張之「現況填覆磚、瓦、石塊、營建土石方等，違規面積約一０九四平方公尺」情形，原告自訴願時起，即無從針對被告認定違規之過程、依據，予以完整之說明，直至本案進入訴訟階段，原告始有藉由閱卷窺知案卷全貌之機會，被告所為程序實難謂符合行政誠實信用原則，對受處分人即原告而言，難謂資訊對等，亦不符合公平原則。

（六）系爭土地係屬農牧用地，本件原告是否應予裁罰，應以系爭土地於被告指摘之違規期間內（即一０三年七月二十二日至同年十月二十二日），原告有無違反區域計畫法第十五條第一項之管制使用、即有無違反非都市土地使用管制規則附表一之容許使用項目「農作使用」為斷，且被告應就前開期間內原告違反「農作使用」乙節，負舉證之責任：1.按當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，民事訴訟法第二百七十七條前段定有明文，並經行政訴訟法第一百三十六條之規定準用之。

系爭土地土壤是否符合「農作使用」乙節，由原告受處分後提出之一０二年十一月十四日異議書觀之，原告當時業主張系爭土地確已開始種植蔬菜、果樹，並附具作物照片為憑、嗣於訴願階段，原告再以一０二年十一月二十五日訴願書檢附作物照片，而系爭土地至今仍持續供作農業使用，有前開拍攝於一０二年十一月照片及嗣後拍攝於一０三年七月照片、一０三年九月二十九日照片可資參照，上揭拍攝於不同時間之照片，可見系爭土地上之作物確實逐漸成長繁茂，已足認系爭土地確實持續供作農用之事實，是本件原告既提出持續農作之事實證明，堪認系爭土地土壤係符合「農作使用」，即無由予以裁罰。

2.被告未能舉證證明系爭土地土壤不符合「農作使用」乙節：系爭裁處書雖以原告「現況填覆磚、瓦、石塊、營建土石方等，違規面積約一０九四平方公尺」等語，對原告處以罰鍰，惟前開違規事實既經原告否認，被告自應負舉證之責任。

然被告所提出之一０二年十月二十二日會勘照片，究竟於照片何處填覆「磚」？何處填覆「瓦」？何處填覆「石塊」？何處填覆「營建土石方」？迄今均未見被告予以指明，已難為有據，不得謂被告就該事實已盡其舉證之責任。

然系爭土地土壤是否符合或違反「農作使用」，應有標準程序及科學方法相佐，絕無單憑被告機關承辦人逕以「目視」進行認定之理，否則無異容許行政機關自我膨脹、恣意濫權；

況依一０二年七月二十二日桃園市平鎮區清潔隊公害處理稽查工作紀錄表，該清潔隊於通報第一時間抵達現場時，現場「並未發現土方夾雜垃圾和廢棄物」，則此部分紀錄顯與被告機關承辦人之「目視」結果顯不相同，益徵被告以「目視」認定不符農作使用之結論不足採信。

3.被告所屬農業發展局中華民國一０三年七月二十一日桃農管字第0000000000號、一０三年八月一日桃農管字第0000000000號、一０三年八月十九日桃農管字第0000000000號三份函文及行政院農委會桃園區農業改良場檢測報告四份，作成函文之時間點均於本件訴訟繫屬鈞院審理後（詳見函文發文日期欄），而本件訴訟既起因於兩造就系爭土地有無填覆磚、瓦、石塊、營建土石方？是否符合農用？等事認定歧異，是前開函文所謂土地因填覆磚、瓦、石塊、營建土石方等不利農耕物質致土壤劣化云云，不過仍係被告堅持其否准「符合農用」之一貫說詞，既無任何標準，亦欠缺證物可佐，自不足採信。

再查，被告前開三份函文係分別回覆原告一０三年七月十六日申請函、一０三年七月二十五日申請函、一０三年八月十二日桃園市「恢復農地農用」申請書，而原告前開三份申請函（書）所檢附之行政院農委會桃園區農業改良場檢測報告，均係使用「樣品編號：40948 」，惟觀諸被告卻提出行政院農委會桃園區農業改良場檢測報告四份，竟有「樣品編號：40948 」外之「樣品編 號：40949 」、「樣品編號：40950 」、「樣品編號：40951 」，則顯係被告機關未經原告同意自行進入原告及訴外人劉文忠設於行政院農委會桃園區農業改良場網站之農戶帳戶列印取得該「樣品編號：40949 」、「樣品編 號：40950 」、「樣品編號：40951 」之檢測報告，被告行徑除涉不法外，該「樣品編號：40949 」、「樣品編號：40950 」、「樣品編號：40951 」既非原告向被告提出申請所檢附之證據，自無任由被告執為否定系爭土地符合農用之依據。

4.被告再謂：原告檢附土壤檢測報告都還是不適用農用等語。

惟查，行政院農委會桃園區農業改良場檢測報告檢測項目計有「酸鹼度」、「電導度」、「有機質」、「磷酐」、「氧化鉀」、「氧化鈣」、「氧化鎂」七項及「銅」、「鋅」「鎘」、「鎳」、「鉻」、「鉛」六項，然就「酸鹼度」、「電導度」、「有機質」、「磷酐」、「氧化鉀」、「氧化鈣」、「氧化鎂」等七項之檢測結果，係用於提供農戶施肥參考之建議，而非是否符合農用之證明，此觀「樣品編號：40948 」檢測報告於建議欄記載：「建議：施用粗質有機肥，每分第一千至二千公斤。

增加磷肥施用。

鎂含量偏高，減少投入」等語，及檢測報告註⑴記載「本資料僅供施肥參考」等語即明（另「樣品編號：40949 」、「樣品編號：40950 」、「樣品編號：40951 」亦有施肥建議之參考），被告明知此情，卻仍執前開檢測報告作為系爭土地不符農用之依據，已不足取。

（七）本件應以系爭土地是否違反「農作使用」為裁處之判斷依據，至原告有無填覆土石方、有無申請等，均與系爭土地是否違反「農作使用」無必然之關連性，被告猶執前開辯詞，已欠論理之基礎。

況觀諸桃園市申請農業用地改良作業要點第一點：「桃園市政府（以下簡稱本府）為有效管制本縣農業用地改良需求，俾利農民改善農耕環境，提高農作收益，訂定本要點。」

、第四點第一項第三款：「申請農地改良應檢附下列書件各乙式八份向本府農業發展局提出申請…（三）農地改良使用計畫書」；

第四點第二項第三款；

「前項第三款之農地改良使用計畫書內容包括如下…（三）挖填土方者，應說明土石方來源及及土方種類、挖填土方數量、施工所需相關設施機具、工程概算及其他」。

可知桃園市申請農業用地改良作業要點性質上係桃園市政府依其職權所下達之職權命令（參中央法規標準法第七條），並非基於法律授權而訂定之授權命令，該要點既未規定（亦不能）未提出農地改良者應予裁罰，被告機關即無援引改要點為原告違反農地使用之論述，是以，縱令原告因未經申請填具土石方而有違反桃園市申請農業用地改良作業要點之情節，被告僅得依職權通知補正申請（行政程序法第七條比例原則參照），不得逕予裁處罰鍰。

（八）抑有進者，被告身為區域計畫法主管機關，並設有所屬農業發展局及地政局為權責機關，就所轄農牧用地之使用，應同時負有輔導及監督之責，故遇有農牧用地之使用疑義時，除有立即危害應勒令停止並移送檢調偵辦（如傾倒有毒物質、廢棄物或大規模開挖盜採砂石）外，應本於職權及行政程序法第一六五條之規定，對地主或農民予以適當之輔導、協助、勸告或建議，如地主或農民有未符規定之處，並給予適當之改善期間及機會。

前開行政指導方式（包含經指導改善後免罰、撤罰），亦經被告多次採用，然被告就本件裁處卻未予適當指導及改善機會，實有濫用其行政裁量權之疑義。

（九）被告所屬農業發展局徒憑承辦人好惡及想像即認定土地不符農用乙事，已非首例，其結果影響人民權益至鉅，此亦有鈞院一０二年度簡字第四十一號判決可稽：鈞院一０二年度簡字第四十一號判決，係訴外人邱創臺不服被告以違規填具土石方，依都市計畫法第七十九條等規定裁罰九萬元，循序提起行政訴訟，案經鈞院審理後，遂撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，該判決理由即明載：「被告所屬農業發展局認定土地未保持農業生產並無實據，並敘及農業發展局承辦人徒憑行政機關內部資料即行判斷、到院作證亦自稱誤繕違規事實、甚係自行想像橘紅色土即廢棄土、土地含有石粒即廢棄土及營建剩餘土石方等…，農發局一０一年四月二十日桃農管字第 0000000000 號函係載明：『三、本案依來函顯示現地未經許可堆置、回填營建剩餘土石方、廢棄土、搭建鐵皮屋等使用，已對農業生產環境及原土壤造成負面影響，非屬農業經營使用，請土地管制機關（城鄉局）就相關法規爰請逕依規定核處』、農發局一０一年六月六日桃農管字第00000000000 函則係說明：『三、本案經來函指陳現場未經申請涉違規回填、堆置土石方使用，已對農業生產環境及原土壤造成負責影響，非屬農業經營使用，請土地管制機關就相關法規爰請依規定核處』，而該兩函之承辦人員均為陳忠懿，有關系爭土地是否符合農業使用之事，確由城鄉局轉給農業局審認，且由其承辦，其並證稱其於審認時並無到過現場，其係依移轉之相關資料審認，上開兩份函文中三之記載，即為其審認之結果等語。

即系爭土地未經許可堆置、回填營建剩餘土石方、廢棄土、搭建鐵皮屋等使用，已對農業生產環境及原土壤造成負面影響，非屬農業經營使用等，該等資料即為中壢區公所一０一年四月十日中市農字第0000000000號函及後附之農業用地違規使用案件處理查報表、照片，並不包括中壢區清潔隊所製作之稽查紀錄表，其並無法從該等照片判斷出照片中所示之土壤含有砂石、石頭之比例或含有其他成分、亦無法獨立判斷照片中是指何地號之土地等語。

依整地後之照片所示，該土地四周確築有鐵皮圍籬，並無搭建鐵皮屋，而該等圍籬僅有一塊、非常小面積的鐵皮半傾倒於土地邊界上，對於土地之大部分範圍並不會影響農用，是殊難想像系爭土地會因此小鐵皮圍籬之傾倒而經認定系爭土地整體有影響農用之情形，實無足採。

又被告之所以審查系爭土地有營建剩餘土石方及廢棄土，係因為照片中橘紅色的土就是廢棄土，而且是外來土，且該部分是中壢區公所上開函文中所記載『橘紅色的土就是廢棄土』等語，且自認因土地含有石粒者即為廢棄土及營建剩餘土石方，此等審認仍無足採。

再者，上開函文中係因認系爭土地未經許可堆置、回填營建剩餘土石方、廢棄土、搭建鐵皮屋等使用，故載明審認結果為：『已對農業生產環境及原土壤造成負面影響，非屬農業經營使用』。

然系爭土地上既經證明無堆置、回填營建剩餘土石方、廢棄土、搭建鐵皮屋，已如上述，則該等『已對農業生產環境及原土壤造成負面影響，非屬農業經營使用』結果，顯無從成立」等語。

（十）是本件訴訟迄今，被告仍無法提出系爭土地違規填覆磚、瓦、石塊、營建土石方面積達一０九四平方公尺之證明、亦不能提出系爭土地不符農作使用之客觀標準，僅一再以「目視」判斷、認定不符「農作使用」等語，自不足採。

綜上，敬請鈞院鑑核。

三、被告答辯理由（略以）：

（一）答辯聲明：1.原告之訴駁回。

2.訴訟費用由原告負擔。

（二）按區域計畫法第十五條第一項、第二十一條第一、二項規定：「區域計畫公告實施後，…非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制」；

「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。

前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰」；

又非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。

非都市土地經劃定分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。

各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。

分別為非都市土地使用管制規則第五條第一項、第六條第一項及第三項所明定。

另依本市違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準第二點第一款及第二款規定：「違反區域計畫法第十五條第一項之管制使用土地，其違規面積未滿一千五百平方公尺者，處六萬元罰鍰」、「違反區域計畫法第十五條第一項之管制使用土地，其違規面積一千五百平方公尺以上者，每增加一千平方公尺，加處罰鍰一萬元，其畸零之數不滿一千平方公尺者，以一千平方公尺計算；

惟最高總額為三十萬元。」

（三）系爭土地使用地類別編定為農牧用地，依區域計畫法第十五條及非都巿土地使用管制規則第六條規定，應依其容許使用項目及許可使用細目表，容許使用作為農業生產或農業使用有關之行為，又依行政院農業委員會九十三年三月三十一日農企字第0000000000號函及九十七年三月十一日農企字第0000000000號函示：農業用地填土之來源應為適合種植農作物之土壤，不得為砂石、磚瓦、混凝土或其他有害物質等；

農業用地未經申請許可擅自從外地移入土石回填並整地種植農作物，依據農業發展條例第六十九條第一項規定，倘經市府農業單位會同地政、建管、環保、都計、土石採取等相關單位依個案事實審認，確有違非都市土地使用管制者，自應依區域計畫法規定處理。

另依內政部八十九年九月十五日台89內中地字第0000000 號函示（略以）：「二、查區域計畫法第十五條規定…上開所謂『實施管制』係包含『容許使用』及『變更編定』二部分，準此，依規定應辦理容許使用手續而未辦理者，仍屬違反非都市土地使用管制規定，次查本案前經本部八十九年七月二十四日台（89）內中地字第0000000 號函復貴府：『…如經查明行為當時之非都市土地使用管制有關規定應辦理容許使用者，土地使用人未依規定申請，雖為程序違規，仍屬違反非都市土地使用編定管制，縣（市）政府得依區域計畫法第二十一條、第二十二條規定處理。

…』三、…本部八十八年十月十九日台（88）內中地字第0000000號及八十八年十一月二十三日台88內營字第0000000 號函已有明釋，其要旨分別略為：『鑑於以往對於違反區域計畫法第十五條土地使用管制規定之認定，不論實質違規或程序違規，皆認為違反區域計畫非都市土地使用管制規定，而有區域計畫法第二十一條、第二十二條規定之適用。

』…」。

次按行政院農業委員會九十五年三月七日農企字第0000000000號函示（略以）：「基於農地農用是農地政策之基本指導原則，農牧用地是國土之一環，也是不可再生之國家資源。

為確保農業生產環境之完整，避免地下水或土壤污染，本會已多次函釋農業用地填土之來源應為適合種植農作物之土壤，不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建賸餘土石方或其他有害物質等」。

準此，原告於系爭土地未經申請回填、堆置土石方等使用，已違反非都巿土地使用管制規則第六條規定，即應依法裁處。

（四）有關原告所陳未曾收受本府通知陳述意見及會勘通知、原告有委託土地管理人及領有一０一平市○○○○00000 號建造執照在合法興建中一節，查被告前於一０二年十一月二十五日府地用字第0000000000號函復原告，陳述意見函係於一０二年八月十三日以府地用字第0000000000號函通知原告，並於一０二年八月十九日以郵務送達（送達證書）方式送達原告之戶籍所在地，會勘通知亦經被告所屬地政局於一０二年十月三日以桃地用字第0000000000號函送達原告之戶籍所在地在案。

另代理權一節，因會勘當日原告未出席協助調查，雖現場有人自稱為代理人，但並未提出委任證明文件，另原告所陳有委託周台山君為土地管理人一節，查被告所屬警察局平鎮分局筆錄，周君僅表示原告係委託處理整地事宜（一０二年七月二十五日平警分行字第0000000000號函詳如原卷），所陳顯與事實不符。

（五）另原告所陳回填為改良土壤之行為一節，本案經原告會同相關單位及農業主管機關審認，現況雖領有平鎮區公所核發一０一平市○○○○00000 號建造執照，惟本市平鎮區公所表示未核准回填土石，且被告所屬工務局亦表示，本案回填土石方來源不明，應由土地主管機關依權責辦理，案經被告所屬農業發展局審認其餘土地填覆磚、瓦、石塊、營建土石等不利農耕物質，非符農業使用，該局復以一０二年十一月十八日桃農管字第0000000000號函再次確認，本案填覆有與農業經營無關或妨礙耕作之磚、瓦、石塊、營建土石方等物質，並有當日會勘照片可稽，該無疑義，自不得認定作農業使用。

是以原告雖領有本市平鎮區公所核發之自用農舍建造執照，惟現場剩餘土地填覆磚、瓦、石塊、營建土石方等，非符農業使用，面積已超出核准範圍，本案違規事實及事證明確，被告依區域計畫法第十五條及第二十一條規定，於一０二年十月二十五日以府地用字第0000000000號裁處書裁處違規行為人即原告罰鍰六萬元整、停止非法使用、三個月內依法申請恢復土地容許使用項目，自屬有據。

綜上，揆諸首揭規定，原告違法事實洵堪認定，原告所訴非有理由，原處分及內政部訴願決定應予維持，爰請貴院鑒核，賜判如被告機關答辯聲明，以維法制。

（六）又原告主張「非都市土地使用管制規則第六條附表一，使用地類別第五項農牧用地之容許使用項目欄及免經申請許可使用細目欄，均記載農作使用，故本件是否應予裁罰，即應以系爭土地是否違反農作使用作為斷，是為判斷系爭土地是否符合農作使用」一節，查非都市土地使用管制規則第六條附表一係就各種使用地容許使用項目及許可使用細且及其附帶條件作一規範，該附表係表述農牧用地作農作使用係免經主管機關許可使用細目，與原告指陳並不盡相同。

再者，非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用，為上開管制規則所明訂，就農牧用地而言，應作農業使用，而「農業使用」依農業發展條例第三條第十二款規定，農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。

非侷促單一「農作使用」項目。

（七）另依「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」第五條規定，農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：四、現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形。

復依行政院農業委員會一０二年十一月八日農企字第0000000000號函釋（略以）：為確保農業生產環境，避免地下水或土壤污染，以推動安全農業施政，查本會相關函釋說明略以：農業用地填土之來源應為適合種植農作物之土壤乍不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建剩餘土石方或其他有害物質等。

而農業用地從外地移入土石回填並整地種植農作物之處理，則應由土地所在地之直轄市、縣（市）政府就行為人之使用目的與手段，綜合當地客觀環境，例如農地是否有地勢低窪、排水不良、土質過硬或砂質過多等不利於作物栽培而需利用外來土壤予以改良，以提高農地生產力等事實審認。

本案土地坐落特定農業區農牧用地，為優良農地範疇，且毗鄰農地種植水稻，生長良好，顯非有回填土石方始能耕作之必要。

按違反土地使用管制與違反廢棄物清理法，二者法令規範與審認標準皆不同，本案本府農業發展局係作農業使用審認，原告以平鎮區清潔隊公害處理稽查工作紀錄以之作為比照，實有所不妥。

（八）至於恢復農用審認，本府訂有「桃園市農業用地恢復農地農用案審核及查驗執行要點」以為遵循，該要點三載明農業用地恢復原編定管制使用應檢具資料中有：經農藝技師或行政院農業改良場出具之適合農耕土壤證明，系爭土地申請恢復農用，本府農業發展局均依該要點審理，另本府基於行政審查之需要，至行政院農業委員會桃園區農業改良場網站查詢系爭土壤檢測情形，該資訊係公開，並無不法。

四、本院判斷之依據與理由：

（一）區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制變更之程序亦同。

其管制規則，由中央主管機關定之。

區域計畫法第十五條第一項定有明文。

內政部據此授權發布有「非都市土地使用管制規則」。

又按違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。

前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。

同法第二十二條第一、二項分別定有明文。

另依據非都市土地使用管制規則第五條第一項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理」；

同規則第六條第一項前段、第三項分別規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用」、「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一」。

另依「桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準」第二點第一款、第二款分別規定：「違反區域計畫法第十五條第一項之管制使用土地，其違規面積未滿一千五百平方公尺者，處六萬元罰鍰」、「違反區域計畫法第十五條第一項之管制使用土地，其違規面積一千五百平方公尺以上者，每增加一千平方公尺，加處罰鍰一萬元，其畸零之數不滿一千平方公尺者，以一千平方公尺計算；

惟最高總額為三十萬元」。

（二）查系爭土地使用地類別編定為農牧用地，依區域計畫法第十五條，及非都巿土地使用管制規則第六條規定，應依其容許使用項目及許可使用細目表，容許使用作為農業生產或農業使用有關之行為。

此為兩造所不爭執。

是本件爭點在於：原告是否有違反農用之行為而應裁罰，及原告爭執被告機關於裁罰前並未給予陳述意見之機會，是否屬實，有無違反行政程序法第一百零二條規定，而有程序違法之情？

（三）就程序合法性部分：1.按行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會。

但裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認者，不在此限。

行政罰法第四十二條但書第六款定有明文。

另按行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。

但法規另有規定者，從其規定。

又行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會。

行政程序法第一百零二條、第一百零三條第五款分別定有明文。

行政程序法為各項行政法規於程序規範之基本法，換言之，行政程序法可謂「行政程序基本法」，有學者即稱之「行政法的憲法」。

是以關於行政程序法與其他行政法規之競合效果，至少就程序事項之規定而言，適用及操作上至少應掌握以下三項原則：1.必須其他行政法令有較行政程序法更為嚴格之程序規定者，始得排除行政程序法之適用；

2.至其他法律之程序規定，是否更嚴格於行政程序法，應從嚴且個別認定；

3.行政程序法另具補充性，亦即行政程序法關於「正當行政程序」之基本規定，對於應適用本法之所有行政機關，均應有補充之效力。

如此方符行政程序法為「行政程序基本法」之定位及效果（同此見解者，參見湯德宗，行政程序法論，二０００年十月，初版，第一四六頁以下）。

作為所有行政秩序罰或其他裁罰性不利處分的「行政罰法」，解釋上亦同，屬「行政罰基本法」之性質。

2.行政機關於處分前應給予人民陳述意見之程序，有其憲法上之意義與依據。

大法官援用「正當法律程序」原則首見於釋字第三八四號解釋，提出所謂「實質正當之法律程序」概念，用以解釋憲法第八條第一項所規定之「依法定程序」，並進而以此標準宣告修正前檢肅流氓條例第五、六、七、十二及第二十一條違憲；

釋字第五二三號解釋繼以相同的正當法律程序標準，及明確性原則，另宣告同條例第十一條違憲。

其後釋字第六三六號解釋，第三度以正當法律程序標準，宣告依釋字第三八四號解釋意旨修正後的檢肅流氓條例第十二條第一項仍然違憲，以及同條例第二條關於流氓之認定，強調依據正當法律程序原則，於審查程序中，被提報人應享有到場陳述意見之權利，另基於法明確性原則，宣告第二條第三款、第五款關於認定流氓之要件違憲。

此外，大法官另經由其他基本權的程序保障功能，如「財產權」（釋字第四０九號、四八八號解釋）、「工作權」（釋字第四六二號解釋），及「服公職權」（釋字第四九一號、第七０四條解釋）的保障，於「行政程序」領域要求正當法律程序原則。

值得注意者，上述至少五號大法官解釋對於行政程序最基本的「正當法律程序」要求，均不厭其煩地強調應「給予當事人事前陳述意見之機會」。

此與美國法上對於「正當法律程序」所要求的最低保障標準：「事前通知」及「給予陳述意見之機會，不謀而合。

3.又按基於憲法第十六條人民訴訟權之制度性保障，及憲法第八條正當法律程序原則，於法院裁判前，當事人應享有在法官面前陳述之聽審權。

已具國內法效力的公民與政治權利國際公約第十四條第三項第七款即規定：「審判被控刑事罪時，被告一律有權平等享受下列最低限度之保障：（七）不得強迫被告自供或認罪」。

刑事訴訟法第九十五條第一項並明定踐行所有訊問被告程序之國家機關－包括法官在內－的告知義務：「訊問被告應先告知下列事項：一、犯罪嫌疑及所犯所有罪名。

罪名經告知後，認為應變更者，應再告知。

二、得保持緘默，無須違背自己之意思而為陳述。

三、得選任辯護人。

如為低收入戶、中低收入戶、原住民或其他依法令得請求法律扶助者，得請求之」。

尤其第一款的罪名告知，就是源自於聽審權保障中之請求資訊權，唯有被告知悉其以何種罪名被調查、偵查、審判，始能據以判斷其是否及如何因應國家行為；

第二款的緘默權告知更是基於憲法訴訟權及正當法律程序而來的「不自證己罪權」，亦即人民沒有理由，更沒有義務被強迫作出不利自己之陳述而遭致國家「處罰」。

這樣的不自證己罪原則含有尊重人性尊嚴的嚴肅意義。

此處的「處罰」當不應限於刑事處罰，蓋即使屬相對質量輕微的行政秩序罰或不利益處分，仍屬國家對於人民的「處罰」，更遑論我國法制下有諸多行政處罰之效果與強度，顯然高於或至少不輸刑事處罰。

因而學者新近見解紛紛主張，緘默權告知義務之規定，在行政處罰上應得適用或類推適用（參見陳清秀，行政罰法，二０一二年九月，第二九七頁；

蔡震榮、鄭善印合著，行政罰法逐條釋義，二００八年五月，第一０九頁以下）。

正是基於人性尊嚴的意義，不自證己罪原則也保護被告不因其他程序上的協助義務而使自證己罪。

亦即在「非刑事法」領域的所謂陳述義務與協助義務，應與不自證己罪有所調和。

參考德國經驗，就是因為深刻體會國家得藉由操弄程序來強迫被告自證己罪，因而開始廣泛於各個非刑事法領域明定，或以司法實務判決要求，「有受刑事追訴之虞時，得拒絕陳述」，亦即倘使當事人陳述結果恐有被處秩序罰或刑事罰之虞時，在不違背協力義務之前提下，則得拒絕陳述（關於此部分詳細說明，可參見王士帆，不自證己罪原則，二００七年六月，第二九八頁以下）。

4.從而，既然「事前陳述意見」係最基本的正當法律程序要求，更不應該只徒具形式，行政機關如果只是「虛晃一招」，行禮如儀般的單純通知當事人陳述意見，而不告知受處分人可能涉犯的法令構成要件及效果，受處分人亦不知基於不自證己罪權，其有拒絕配合自證處罰之權利，如此的事前陳述意見權形同虛設，更非憲法層次「正當法律程序」的保障目的。

程序上行政機關有義務通知當事人，與（裁罰）決定有關之「顯著性事實」及「法規依據」，否則當事人無從知悉如何「陳述意見」，以及可否預見有如何之不利益處分或裁罰將至。

唯有當事人能夠針對「事實意見」及「法律意見」自由決定是否表達，才是符合正當法律程序原則的保障。

特別是我行政程序法第一百零四條第一項第二款亦有明白規定（通知事實及「法規依據」），行政機關更不能假藉行政效率之便而規避此程序上之義務。

據此，即使個別行政法規於形式上定有事前陳述意見之外觀，惟其實質內容或實務操作結果，未足保障憲法上賦予人民陳述意見之實質意義，該法律仍難逃違反憲法上正當法律程序的違憲指摘。

因而行政程序法第一百零三條、行政罰法第四十二條但書「琳瑯滿目」的例外事由，即均有違反正當法律程序之虞，行政機關於適用該等例外事由時，自應秉持「例外從嚴解釋」之態度，而法院檢驗此等例外事由的實務操作，更應嚴格以對，以確保人民事前陳述的正當法律程序不致破壞。

5.另須注意者，前述事前陳述意見因屬程序上的聽審權保障，是其保障者為受處分人有陳述之「機會」，非指必須已有事前陳述始得處罰，換言之，當裁罰機關於程序上已給予陳述意見之程序，惟當事人無正當理由遲誤或放棄，自不能再於事後主張違法。

查原告自稱住居於新竹市竹東鎮○○路○○○巷○○號，故委託訴外人周臺山代為處理土地事務等語，惟此處授權或代理均無對外通知被告，被告自無可能知悉，且上述所謂戶籍地係於一0 三年十二月三十一日始遷入，原戶籍係設址於桃園縣平鎮市○○○街○○巷○○○號，有本院查詢之全戶戶籍資料一件在案（參見本院卷第二一九頁），亦為原告所無爭執。

而被告機關於一０二年八月十三日確實以以府地用字第0000000000號函通知原告，限於文到二十日內檢附資料陳述意見，並於一０二年八月十九日以送達原告上述戶籍所在地，有該公文及送達證書影本在原處分卷可證（參見原處分卷第二十三頁至二十五頁）。

惟原告並未據此提出任何陳述意見之書面或提出相關資料，此亦為原告所無爭執。

被告機關為求慎重，並另於一０三年十月三日以桃地用字第0000000000號函，訂於同年月二十二日至現場會勘，有該函文附原處分卷可證（參見原處分卷第二十二頁）。

雖原告主張此會勘公文並未合法送達原告戶籍所在地，被告亦未提出送達證書為證，惟此僅係被告機關會勘之公文，並不影響八月間已通知原告陳述意見之公文合法送達之效力，而原告亦不否認會勘當日有受原告委託之訴外人周臺山在場。

是被告機關已給予原告事前陳述意見之「機會與程序」，甚且另基於職權調查而至現場會勘，惟原告均未把握此等機會，無正當理由放棄陳述，難謂有違反行政程序法第一百零二條之情。

至原告主張會勘當日有自稱劉文忠者為原告代理人，惟原告亦不否認，劉文忠於本院證稱亦不爭執其當日並無提出委任狀或任何足以證明為原告受任者之證明。

是被告即使於會勘時未給予劉文忠陳述意見，亦屬合法正當之裁量權行使，並不違法。

原告主張試圖混淆上開兩紙公文之送達，刻意不提一０二年八月十三日府地用字第0000000000號函通知原告陳述意見之公文，確於一０二年八月十九日合法送達原告之事實，主張顯無理由，不足採信。

（四）就實體有無違反農用部分：1.查系爭土地係早於一０二年七月二十二日經桃園縣警察局平鎮分局查獲有違反農用之事實，並通知當時現場作業之周臺山、劉文忠製作警詢筆錄，兩人坦承於系爭土地上整地，有警詢筆錄附原處分卷可證。

此外警察亦於當日拍攝現場，發現現場堆置土方面積廣大（參見原處分卷第二十九頁以下）。

2.迨一０二年十月二十二日至系爭土地現場履勘，發現固有興建建築物之情，惟不僅建物附近堆置土方，連同距建物遙遠之其他土地亦有涉嫌開挖、整地、回填及堆置土方之情，面積甚廣，依會勘紀錄，多達一０九四平方公尺，已超出合理堆置土方之範圍，此有當日會勘相片附訴願卷可證（參見訴願卷第九十頁至九十九頁），並經放大附本院卷第四十四頁至五十九頁。

單以目視即足認土地有經整地之情，土壤顯非原生，而係外來土方整平與堆置，又因夾雜有石塊、碎礫，主管機關基於其專業判斷該地已有不適農用，並非無理。

3.另依被告所提出行政院農業委員會九十三年三月三十一日農企字第0000000000號函及九十七年三月十一日農企字第0000000000號函示（略以）：農業用地填土之來源應為適合種植農作物之土壤，不得為砂石、磚瓦、混凝土或其他有害物質等。

農業用地未經申請許可擅自從外地移入土石回填並整地種植農作物，依據農業發展條例第六十九條第一項規定，倘經市府農業單位會同地政、建管、環保、都計、土石採取等相關單位依個案事實審認，確有違非都市土地使用管制者，自應依區域計畫法規定處理。

及行政院農業委員會九十五年三月七日農企字第0000000000號函示（略以）：「基於農地農用是農地政策之基本指導原則，農牧用地是國土之一環，也是不可再生之國家資源。

為確保農業生產環境之完整，避免地下水或土壤污染，本會已多次函釋農業用地填土之來源應為適合種植農作物之土壤，不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建賸餘土石方或其他有害物質等」。

是原告於系爭土地未經申請回填、堆置土石方等使用，有違反非都巿土地使用管制規則第六條規定明顯。

4.原告主張僅以目視，並未採樣即率斷違法等語。

本院以為土地是否違反農用目的，並無法律明定必須以土質有劣化而不適農用為斷，蓋土壤是否劣化需經長期作用，非一朝一夕可成。

是如以一般智識之人，甚且主管機關，尤其農政單位公務員基於職權的專業判斷，並非不可引為依據。

尤其土壤採樣及化驗曠日費時，如能以現狀明顯判斷非農用，自不能以未予採樣而指為違法。

5.此外，依據被告事後所提出其所屬農業發展局一０三年七月二十一日桃農管字第0000000000號、一０三年八月一日桃農管字第0000000000號、一０三年八月十九日桃農管字第0000000000號三份函文及行政院農委會桃園區農業改良場檢測報告四份。

足證原告於一０三年七月、八月間申請「恢復農地農用」時，亦即距離本案會勘時點將近一年，系爭土地土壤仍有劣化情形，更足認當時覆蓋的土壤為外來且不適農用土壤，原告辯稱當時係覆蓋種植土，不僅與現場相片不符，且提出的種值土購買數量亦顯無無法支應違規面積使用，顯不足採。

而原告主張被告竟能持有上述非由原告提出給被告之農改場檢測報告，竟有「樣品編號：40949 」、「樣品編號：40950 」、「樣品編號：40951 」，顯係被告機關未經原告同意自行進入原告及訴外人劉文忠設於行政院農委會桃園區農業改良場網站之農戶帳戶列印取得檢測報告等語。

惟查此係農改場是否及如何列管個人資料之問題，且因為事涉公益，被告機關基於職權並非不能以公務員個人之密碼，甚或行文農改場取得該等資料，以作為判斷原告或劉文忠提出資料真假及有無隱匿其他報告之情，當屬基於職權所為之合理調查證據之行政作為，尚難指為違法取得證據，原告主張不可採。

（五）綜上所述，原處分不論於程序及實體上既無違法，訴願決定加以維持亦無違法不當。

原告主張原處分違法即無理由，應予駁回。

五、本件主要爭點事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十五條第一項，第九十八條第一項前段，判決如主文。

中 華 民 國 104 年 1 月 28 日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法 官 錢 建 榮
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3000元。
中 華 民 國 104 年 1 月 28 日
書記官 劉 宗 源