臺灣桃園地方法院行政-TYDA,104,交,44,20160331,1

臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 104年度交字第44號
原 告 鄭雅菱（兼陳麗玉、孫偉、劉豐瑞、姚本初之選定
當事人）
訴訟代理人 劉繼蔚律師
被 告 臺北市交通事件裁決所
代 表 人 詹政良
上列當事人間交通裁決事件，原告不服附表所示裁決書所為之處分（原舉發通知單案號：如附表所示），提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原處分均撤銷。

被告應按附表所列裁處金額，返還原告指定之代受領人吳朝欽。

訴訟費用共計新臺幣壹仟伍佰元由被告負擔。

事實及理由

一、本件係原告不服被告所為道路交通管理處罰條例第8條之裁決而提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第237條之1 ，應適用交通裁決事件訴訟程序，本院並依同法第237條之7 規定，爰不經言詞辯論，逕為裁判。

二、事實概要：㈠緣國道高速公路採收費站人工收費的制度至少始於民國66年，而主管機關交通部臺灣區國道高速公路局所屬收費站收費員（下稱國道收費員）卻從未被納入公務員體系，而是長期採取「一年一聘」的約聘僱方式進用，甚至以臨時人員的方式進用，其等薪資來源也分別由公部門編列的「人事費」或「業務費」支出。

92年起，交通部決定建置電子收費系統以取代人工收費，經過法定甄審等程序，93年4 月27日與遠通電收股份有限公司（下稱遠通公司）簽訂「民間參與高速公路電子收費系統建置及營運」契約。

其間歷經將近十年的波折，包括甄審及招標過程的司法訴訟。

102 年12月30日凌晨零時起，高速公路電子收費系統建置正式全面實施，精簡國道收費員942 人，經收費員填寫意願，其中486 人選擇支領轉職補償金，456 人選擇轉置工作。

關於收費員工作轉置之情形，截至103 年6 月10日止，已媒合成功247 人，209 人待媒合。

㈡上述「民間參與高速公路電子收費系統建置及營運」契約簽約過程，遠通公司承諾對於國道收費員的五大保障，包括工作權、工作地點、薪資、福利與轉職補償，以緩解國道收費員對於資遣的反彈，並有利於取得與政府的上述合約機會。

惟迄今遠通公司就其承諾並未完全履行，而政府對遠通公司的不作為，遲未提出制裁的具體對策。

依原告主張經自救會調查，應受轉置之國道收費員仍有近300 名之多，其等失業長達數年，對於國道收費員的家庭與生計影響甚鉅。

㈢在前開背景與歷史脈絡下，國道收費員組成的自救會於是發動多起抗議活動。

本件即係為抗議交通部及遠通公司對國道收費員遭資遣後，年資及轉介工作處理不當，發動國道收費員駕車於國道一號高速公路中壢服務區集結，欲以慢車速北上交通部陳情抗議（依內政部警政署當日之查處情形大約有300 人抗議。

如以繫屬於本院的相同案例為依據，至少有98輛汽車所有人經警舉發，並由各車籍地所屬監理所裁罰）。

內政部警政署國道公路警察局第一公路警察大隊事先接獲情資，即協調高公局支援大型巴士、救護車、工程車、拖救車等車輛，動員警力約250 員，採警力跟隨陳抗車隊前進之方式防處。

㈣原告駕駛其等所有車號如附表所示之自用小客車，由訴外人毛振飛帶頭第一台車，自休息區發車北上，於103 年10月25日上午11時30分許，行經國道一號北上53.5公里處機場系統輔助車道時，因國道公路警察局第一公路警察大隊進行交管，並有警方前導車於其左前方即外側車道緩慢行駛，領隊之毛振飛索性當場停車，從而造成後方所有車輛違規停車於原地，就地以「六步一跪」及靜坐等方式表達上述訴求。

國道公路警察局第一公路警察大隊員警未於當場舉發原告有「非故障車，無故停於車道上」或「違規停車」之違規，僅先就各該車輛攝影拍照，而於數日後之11月初，始依照片逕行舉發。

原告到案陳述不服舉發，經被告查證後認原告違規屬實，依道路交通管理處罰條例第33條第1項第8款、第63條第1項第1款及道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則等規定，以附表所示之裁決書（下稱原處分）各裁處原告罰鍰新臺幣（下同）6 千元，並各記違規點數1 點。

原告不服，於104 年2 月13日向本院提起行政訴訟。

三、本件原告主張略以：㈠中華民國國道收費原係於收費站以人工收費，基於國道電子收費計程收費之國家政策規劃，依「促進民間參與公共建設法」經甄審程序後，於93年4 月27日與遠通公司簽訂「民間參與高速公路電子收費系統建置及營運」案契約。

對於電子收費後，原先收費員的轉安置問題，遠通公司為爭取締約，亦在94年提出五大承諾，包括工作權、薪資、褔利、工作地點等保障與轉職補償，並訂入契約之中。

詎料於103 年1 月1 日起全面電子計程收費後，原先遠通公司之承諾未能落實，目的事業主管機關亦未依約對遠通公司計罰或為其他積極措施，致使大量收費員一夕失業、生計無著。

原國道收費員為爭取自身工作權、生存權等權益，組成「國道收費員自救會」（下稱自救會），積極向主管機關及社會大眾陳訴，以爭取權益之落實。

經與目的事業主管機關即交通部協調未果，遂逐步發起抗爭，以爭取社會支持與奧援。

㈡自救會之重要抗爭事件依序列舉如下：1.103 年1 月3 日，500 多名前國道收費員至交通部陳情，之後又遊行前往凱道，向總統府陳情。

2.103 年1 月13日，6 名民進黨籍立委與多名國道收費員共同召開記者會，控訴遠通電收未依契約轉置國道收費員。

3.103 年1 月25日，與eTag復仇者聯盟、全國關廠工人連線等組織，針對國道全面計費後，遠通電收的各種爭議問題，到交通部及凱道遊行。

4.103 年3 月11日，500 多名前國道收費員至交通部抗議，要求重啟勞資協商。

5.103 年4 月22日，百名前國道收費員前往交通部參與協調會，但因交通部所選會議室無法容納所有代表，引發不滿，自救會衝進並佔領交通部大廳。

經立委陳學聖居中協調後，自救會與高公局改於餐廳進行協商會議。

下午則至中正紀念堂站、台北車站及重慶南路交流道遊行、發傳單，並預告往後可能發動更強烈的抗爭行動。

6.103 年6 月8 日起，自救會開始在交通部前為期一週的「藍光行動，開戰國道」抗議行動，夜宿交通部前，9 日前往監察院陳情，10日至遠傳門市抗議，11日一度與警方爆發衝突，衝過警方封鎖線進入交通部大門，但隨後退出，12日前往交通部長葉匡時的住家外欲陳情，但未成功。

7.103 年6 月13日，自救會約500 人，搭乘遊覽車到達林口交流道後下車靜坐，並宣稱不排除走上國道主線，高公局因此縮減車道進行交通管制，封鎖部份交流道出入口，並增派警力築成人牆，下午3 點多高公局長陳彥伯到抗議現場與自救會會面，並提出3 項允諾，包括：⑴高公局提供收費員轉職後的薪資保證。

⑵若收費員轉職後遇到不公平待遇，高公局成立委員會處理。

⑶月底前交通部長葉匡時將與自救會代表單獨會面。

隨後自救會成員向國道用路人道歉和道謝，並逐漸搭遊覽車離開國道。

8.103 年7 月3 日，高工局檢核遠通電收提出的收費員轉置，認為有五大缺失，需在7 月17日前改善，若於7 月17日前未改善可按日罰50萬元。

7 月21日，高工局二度檢核結果出爐，再度認定遠通仍有小缺失，並給予一週違約改善期，要求遠通必須在7 月28日前徹底改善，否則將日罰50萬元並回溯一週起算。

7 月30日，高工局認定遠通轉置工作已經完成，但因為其中有一封任用信寄送錯誤，經緊急補件後，按違約9 日每日50萬元計算，開罰450 萬元，對此遠通認為不符合比例原則，循契約爭議協調程序送交協調委員會處理。

9.103 年9 月22日，自救會至行政院人事行政總處抗議，批評政府以臨時、約聘僱人員、派遣工等進用人力取代正式人力的政策。

10.103 年10月25日早上10點多，自救會於中壢交流道附近下車，走在國道路肩，以六步一跪的方式抗議，國道警察也前往管制交通，阻擋群眾繼續前進，並舉牌警告行為違法，大量警力圍堵群眾卻造成該處國道路段壅塞，中午12時30分左右，抗議者被驅離並抬上接駁車送離現場。

11.103 年11月6 日，自救會前往連勝文松山區造勢大會活動抗議，遭到疑似國民黨工驅離，造成自救會至少5 人受傷。

7日下午自救會前往連勝文競選總部抗議此一事件，連陣營發言人表示對此事件並不清楚。

之後自救會陸續開始跟隨馬英九行程及國民黨進行抗議。

12.103 年11月20日，自救會於國民黨中央黨部前展開無限期絕食行動，下午4 時許被警方強制驅離後，改在交通部前夜宿並持續絕食。

13.103 年11月25日，自救會與交通部在新北市政府舉辦調解會未達成共識，會後近50成員到台北車站高鐵第一月台的第8車廂處靜坐抗議，高鐵則將列車調度至第二月台開車，旅客未受影響。

自救會靜坐至晚間7 時40分許解散，揚言交通部不出面，選前將再度抗議。

14.103 年11月27日下午1 時30分許，自救會召開記者會控訴交通部，過程中抗議民眾突然衝破警方防線，雙方爆發肢體衝突造成多人受傷。

下午4 時30分許，自救會再度召開記者會，指控許多聲援者在抗爭過程遭蛇龍割傷，警方卻不斷挑釁甚將六名聲援者拖入人牆內毆打，致聲援者受傷。

15.103 年11月28日下午4 時許，自救會3 名絕食者與另5 名成員，爬上臺北東湖附近的ETC 收費門架，警方出動大批警力及救生器材到現場，因而造成塞車。

抗議行動直到夜間11時許，才因絕食200 小時身體不適與失溫等因素，自行撤離。

16.103 年12月1 日，江宜樺內閣總辭，自救會到行政院外抗議，要求一同總辭的交通部長葉匡時認錯負責。

17.103 年12月28日，自救會中午前往交通部長葉匡時家抗議，下午1 時許又到總統官邸前抗議，100 多名收費員隨即坐下佔據門口，隨後遭警方強制驅離。

18.104 年1 月16日，自救會前往高鐵台北站抗議，因無法進入月台，僅象徵性在高鐵指示燈箱貼上封條，20分鐘後離去。

19.104 年1 月19日，自救會至國民黨部抗議，新任國民黨主席朱立倫允諾將安排時間會面。

20.104 年1 月28日，自救會分別到交通部前部長葉匡時家前及交通部抗議，要求新任交通部長陳建宇出面，交通部派出人事科長吳俊霖接受陳情，但後來由於警方欲強制將他拉回交通部，而與自救會爆發肢體衝突，過程中並造成一名自救會成員因壓傷而送醫。

㈢上述陳抗事件中之⒑即為本事件，其發生經過略以：1.自救會當日上午動員約100 輛自小客車，2 輛遊覽車，約400 人在中壢休息站集結，國道警方及桃園縣警局接獲情資，擔心他們衝上國道激烈抗爭，上百名警力在休息站監控並在匝道出入口部署警力。

2.上午9 時45分許，抗議群眾在中山高北上53公里左右，國道一號接二號的匝道口，突然下車在路肩集結以進行當日「六步一跪」的陳抗活動，國道警方舉牌，要求解散，現場有零星口角，收費員放置三角警示錐，避免後方車輛撞擊群眾，警方阻止擺設，情勢一度緊張。

3.自救會指責稱，許多國道收費員已失業10個月，但政府擺爛、拖磨，對於失業收費員的訴求，一項都沒有解決，交通部、高工局一直敷衍，並拒絕討論收費員的年資補償問題，毫無誠意。

自救會並提出三項訴求，分別是年資補償、勞保損失補償、多元安置就業，要求政府善意回應。

㈣事後當日參與之車輛均陸續收到國道警方之舉發單，而原告為免滯納金之發生，業經自動履行，惟認原舉發事實及裁決處分侵害原告等和平集會之權利，違反聯合國公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）保障人民和平集會之規定，兩公約關於人權保障之規定既有內國法律之效力，該裁決處分即有違法；

遂依法提起撤銷訴訟，請求撤銷原處分。

㈤原告等人參與本件自救會發起之活動，實是受政府所逼，情非得已：1.緣自1997年起，交通部開始研究ETC （電子計程收費）之政策，於1998年至2001年間，甚至開始測試系統，國道以BOT的方式興建ETC ，就歷史資料看來並非一朝一日之政策，但從研究、擬訂政策、實施政策開始精簡收費員，到全面使用ETC 而淘汰人工收費，大量解僱收費員的這10幾年間，政府卻從未計量過收費員受政策影響而會面臨失業的處境，也毫無任何安置之配套，最後徒留一句「安置責任已交給遠通電收處理」的謊言，棄辛勤在國道上賣命10幾、20餘年的收費員不顧。

而在往後因政商間BOT 契約對勞工保障不全而爆發出爭議時，政府更持續站在遠通電收的立場行事，再次地將收費員的尊嚴與權益踐踏於地。

2.交通部以強制的手段解僱收費員，一味替遠通公司促成BOT案之執行，不顧收費員之權益。

對於以人事費名義進用的約聘僱人員，交通部以約聘僱法規逃避勞基法所明定之義務，但事實上收費員屬於非季節性、非臨時之業務，非定期契約，交通部卻逃避爭議與責任，一意孤行地將收費員解雇；

而對通行費名義進用的臨時人員，交通部則聲稱依勞基法11條第4項「業務性質變更，有減少勞工之必要，又無適當工作可供安置時」為由解雇。

但如前所述，本案為長達10餘年之政策，因此失業勞工之安置應為政府優先考量之事項，但交通部徒以一句「無職缺可安置」，便逃脫其僱主與政府部門之責任，顯有不公。

種種情事顯示政府在本案上極力為財團促成BOT 案之執行，完全未顧及收費員喪失工作將面臨的生活困境。

在如此錯誤政策執行下，從95至102 年間，共計1,186 名收費員遭受不當之解僱。

政府此舉顯然已樹立不利於社會中保障勞工權益之價值。

3.國道收費員面臨到工作與年資兩頭空的處境，中年而失業，在現今社會的職場環境中成了弱勢勞工；

辛苦累積的勞動年資、資遣費也化為烏有，儼然被活活地壓到了社會的底層。

基於法治或社會的價值，勞工都不該被如此對待。

期盼法院能夠理解收費員這些勞工，在政策下所受到的剝削、壓榨，以及在抗爭時所面臨的無助、政府無理的對待。

受政府所逼，無奈之下始進行權益之訴求，不過是爭取勞動者所應有的保障與尊嚴。

㈥訴訟程序部分：關於訴之變更及選定當事人1.行政訴訟法第111條第1項但書及第3項第4款分別明定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。

但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限」、「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟」。

是如有訴訟類型錯誤，尤以應提起「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。

其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同」之確認訴訟類型，而誤提起撤銷訴訟者，應許變更或追加。

2.本件原告受系爭處分，遭處罰鍰並記違規點數1 點，並均經完納罰鍰。

原告以為，罰鍰之繳納僅係系爭處分之執行，惟該繳納之罰鍰，限制、剝奪並移轉受處分人之財產於國家，而以該處分為國家取得並保有該罰鍰之法律上依據，仍具有規制之效力；

且就違規點數而言，亦繼續確認原告曾有違規之事實之記載，其規制效果均繼續存在，且得由法院併基於公法上結果除去之權利，以判決加以回復或除去。

故原告認為，本件非不能以撤銷訴訟為之，故於起訴時係提起撤銷之訴。

然系爭行政處分，有無回復原狀之可能，或是否業已消滅，解釋上容有不確定。

基此訴訟程序上法律之不確定風險，如認最終僅得提起確認訴訟，則依行政訴訟法第111條第3項第4款，原告追加備位之訴（確認之訴）。

3.又行政訴訟法第29條第1項明定：「多數有共同利益之人得由其中選定1 人至5 人為全體起訴或被訴」，此為學說上所稱「選定當事人」制度，本件選定人均因涉及國道收費員自救會10月25日於國道上活動而遭處罰，主張之理由均為相同，具有訴訟上之共同利益，故依法選定被選定人擔當實施本訴，應無不合。

又原告陳報選定人之委託受領返還罰鍰之委託書，聲明請求被告逕向受託人返還，於法亦無不合。

㈦原處分不合逕行舉發之規定，其逕行舉發違反正當法律程序之原則而應予撤銷：1.按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」，行政程序法第4條定有明文。

此係於總則所明揭「依法行政」之實質規定，一體適用於所有行政行為，茍行政行為有違法律或一般法律原則，行政行為即非適法。

而「正當法律程序」原則為我國各種程序應遵循之憲法上基本原則，於本件交通違規之舉發及裁處程序，亦應有其適用。

2.按「汽車駕駛人之行為有下列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得逕行舉發：經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規」、「前項第七款之科學儀器應採固定式，並定期於網站公佈其設置地點。

但汽車駕駛人之行為屬下列情形之一者，不在此限：違規停車而駕駛人不在場」。

道路交通管理處罰條例第7條之2第1項第7款及第2項第4款分別定有明文。

準此，如不符「當場不能或不宜製單舉發者」之要件，即應回歸「當場舉發」之原則，而不得以「逕行舉發」之方式，否則與正當法律程序原則有違，應予撤銷（參鈞院103 年度交字第125 號判決理由）。

4.觀諸本件舉發所據之照片及舉發條文，雖有以科學儀器取得證據資料，惟根據相關事實，當時駕駛人係下車後停留於現場參與陳抗活動，並非不在現場，且活動人員於時間12時42分經執勤員警架離，人車均於員警監督控制之下，亦無「當場不能或不宜攔截製單舉發」之情形，遽攔停員警捨合法之「當場舉發」不為，改以「逕行舉發」之方式，剝奪當事人事前陳述意見機會，違反正當法律程序原則，自屬違法。

是原告主張原處分違反正當法律程序原則，應予撤銷。

5.此外，原處分亦違反公政公約關於和平集會權之保障，屬違法處分，應予撤銷（詳參本院卷第6 至8 頁起訴狀所載）。

㈧原處分既應予撤銷，原繳納之罰鍰失其法律上之原因，原告基於公法上回復原狀、結果除去請求權，及公法上不當得利返還請求權，請求命返還於原告或其指定之代受領人：1.行政訴訟法第7條明定「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付」。

又「行政處分已執行者，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置」。

同法第196條第1項亦有明文。

復參以同法第237條之1第1項第2款：「本法所稱交通裁決事件如下：合併請求返還與前款裁決相關之已繳納罰鍰或已繳送之駕駛執照、計程車駕駛人執業登記證、汽車牌照」，是在同一請求撤銷違法交通裁決處分之訴中，得合併請求返還其已繳納之罰鍰。

2.原告已於103 年12月17日向原處分機關完納罰鍰，本件原處分違法已如前述，按行政程序法第118條本文規定「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力」，故原處分如經法院判決撤銷，被告受領罰鍰即失其法律上原因，應予返還。

㈨聲明：1.先位聲明：原處分撤銷。

2.備位聲明：確認原處分違法。

3.被告應按處分金額，返還予原告指定之代受領人。

4.訴訟費用由被告負擔。

四、被告抗辯略以：㈠按「汽車行駛高速公路及快速公路，除於規定之停車處外，不得在路肩及路肩外、中央分隔帶、隧道內或交流道停車」，高速公路及快速公路交通管制規則第12條第1項定有明文。

又汽車駕駛人，駕駛汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則而違規停車者，處3 千元以上6 千元以下罰鍰，並記違規點數1 點。

道路交通管理處罰條例第33條第1項第8款、第63條第1項第1款分別定有明文。

㈡查本案為國道收費員自救會成員使用原告所有車輛被警方拍照逕行舉發違規，違規時間、地點均為103 年10月25日在國道一號北向53.5公里處，違規事實均為違反道路交通管理處罰條例第33條第1項第8款「在高速公路違規停車」。

經向舉發幾關查證違規事實，警政署國道公路警察局第一公路警察大隊104 年7 月27日以國道警一交字第0000000000號函覆原告違規事實明確，且起訴狀中原告亦自承為陳情抗議在國道上停車，足見原告等車輛於國道上停車違規事實明確。

㈢原告雖主張於國道上停車，乃基於生計無折的收費員，以曾經之工作場所為陳抗之環境，向社會大眾及主管機關陳情抗議，應屬憲法集會自由所保障和平集會之權利，屬可容忍範圍。

惟憲法雖保障人民有集會自由，但如為防止妨礙他人自由、避免緊急為難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要之情形，仍得限制之，憲法第23條定有明文。

是原告等人車輛在高速公路違規停車影響其他用路人路權、行車安全，可謂影響社會秩序及其他用路人利益甚鉅，是原告主張違規停車係為陳情抗議，應受憲法保障等語實不足採。

原告於國道上違規停車事實明確，警方依法拍照逕行舉發，並無不當。

㈣聲明：原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

五、本院之判斷：㈠按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。

但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。

行政訴訟法第111條第1項但書定有明文。

又按應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟者，訴之變更或追加，應予准許。

同條第3項第4款亦有明文。

本件原告原係提起撤銷之訴，嗣又變更為先位之訴為撤銷之訴，另增列備位之訴為確認之訴。

本院認為對於被告的攻擊防禦並無影響而無不適當，且本院最終認原告原先提起之撤銷之訴即有理由（詳後述），是無庸審查備位之訴，自無不准許之理，合先敘明。

㈡按汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則而有違規減速、臨時停車或停車者，處汽車駕駛人3 千元以上6 千元以下罰鍰，並記違規點數1 點。

道路交通管理處罰條例第33條第1項第8款、第63條第1項第1款分別定有明文。

又按汽車行駛高速公路及快速公路，除於規定之停車處外，不得在路肩及路肩外、中央分隔帶、隧道內或交流道停車。

但遇有濃霧、濃煙、強風、大雨等特殊狀況嚴重影響行車安全時，得在路肩暫停，並應顯示危險警告燈，視線清晰時，應即恢復行駛。

上開條例第33條第6項授權交通部會同內政部制定之「高速公路及快速公路交通管制規則」第12條第1項定有明文。

又行為時之「違反道路交通管理事件統一裁罰基準表」記載，違反道路交通管理處罰條例第33條第1項第8款規定（行駛高速公路違規臨時停車或停車者，無故於車道上停車），不論是否逾越應到案期限，均應處罰鍰6 千元，並記違規點數1 點。

㈢本件不符逕行舉發之事由與前提，有違正當法律程序原則之要求：1.按汽車駕駛人之行為有下列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得逕行舉發：闖紅燈或平交道。

搶越行人穿越道。

在道路收費停車處所停車，不依規定繳費。

不服指揮稽查而逃逸，或聞消防車、救護車、警備車、工程救險車、毒性化學物質災害事故應變車之警號不立即避讓。

違規停車或搶越行人穿越道，經各級學校交通服務隊現場導護人員簽證檢舉。

行經設有收費站、地磅之道路，不依規定停車繳費或過磅。

經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規。

道路交通管理處罰條例第7條之2第1項定有明文。

此等「逕行舉發」事由之規定，因為非當場舉發，原則上受舉發之違規者無從當場得知違規事由及情狀，且因舉發之警察機關無從給予受舉發之人民陳述意見之機會，係對於人民基本權之限制及侵害，實有必要限縮，使限於重大且急迫性之違規事由，且因係對於人民訴願、訴訟基本權重大之侵害，形式上並應遵守憲法法律保留原則（國會保留）之要求，不宜透過概括授權之方式，由行政機關制定之，是91年7月3 日首度增訂（同年9 月1 日生效）本條項之前，原係明訂於交通部及內政部依據本條例第92條第3項之授權規定，制定發佈之「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則之規定，即有違反法律保留原則之虞。

又既然「當場舉發」始為常態之舉發程序，則非常態之「逕行舉發」事由，解釋即應限於前述道路交通管理處罰條例第7條之2第1項明定之事由為限，自屬當然。

2.本院認為，舉發通知單原則上應定性為「暫時性行政處分」。

贊同暫時性行政處分不限於給付行政領域之前提下（參見李建良，行政處分，收於蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏合著，行政程序法實用，2001年10月，2 版，第203 頁）。

除行為人自願於到案期限繳納法定最低額罰鍰之情形外，舉發通知單對於相對人之權利義務，均尚賴裁決書之作成始得終局確定。

換言之，舉發通知單對於行為人固然產生特定之拘束效果，惟其接受處罰法律效果之最終依據，仍為裁決書，就此而論，舉發通知單僅發生暫時確定之法律效果，而與暫時性行政處分之概念相近。

3.舉發通知單之性質既為暫時性行政處分，不論行政程序法或行政罰法均明定，行政機關作成限制性行政處分或行政罰裁處前，原則上應給予受處罰者有陳述意見之機會。

道路交通管理處罰條例第9條第1項中段亦明定：「不服舉發事實者，應於15日內，向處罰機關陳述意見」；

第8條第2項規定：「前項處罰於裁決前，應給予違規行為人陳述之機會」，是可知有機會給予人民當場陳述意見之「當場舉發」，始為常態性之舉發程序，因而受處罰者不明致難以當場陳述意見之「逕行舉發」乃非常態之舉發程序，解釋上即應限於前揭條例第7條之2第1項明定之各該事由，舉發機關並應遵守同條第4項所定之應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以「汽車所有人」為被通知人製單舉發之。

4.又即使符合該等法定事由，仍應受到前開條項自始設立之例外前提要件：必須「當場不能或不宜攔截製單舉發者」。

至所謂「當場不能或不宜」，應係指「客觀上」有當場不能或不宜舉發之情，例如發生在警察眼前「稍縱即逝」之例如闖紅燈等嚴重違規行為，根本「不及」攔查，或攔查反造成更具交通危害之情，或即使得花費時日追逐攔停，惟相較違規態樣，顯不符經濟效益及成本等「不宜」攔查情事，尚不應放寬至得委由舉發警察「主觀上自認」不能或不宜舉發之判斷。

總之，當場舉發乃係在行為人違規當時或其後不久即予以攔檢，除得以即時制止或排除違規狀態，以回復交通秩序或避免擴大危險或實害外，並得藉由值勤人員與行為人之對話溝通，而得以即時釐清違規事實之有無。

從而不會將當場即得查知「駕駛人」的違規行為，卻以事後逕行舉發之方式，反而變成以「汽車所有人」為處罰對象，而汽車所有人卻往往非實際駕駛人，此種不符自己責任原則的情事發生。

是交通違規舉發自應以當場舉發為原則，而基於民眾檢舉或逕行舉發，則在例外符合法規規定之要件下，始得准許。

此所以本條例第7條之1 及第7條之2 特別明定例外事由之目的。

其中第7條之2 所規定之逕行舉發，除限定得舉發之違規行為態樣外，並另定「當場不能或不宜攔截製單舉發」之要件，充分顯示立法者對於前述二種舉發程序，係以當場舉發為原則，逕行舉發為例外。

5.實務上卻常見交通警察雖當場處理交通事故，於違規人民均在現場，有機會陳述意見之場合，卻不以當場舉發之程序，當場告知違規事由，反於事後逕依警詢筆錄或其他現場圖等文書「資料」，另開具舉發通知單送達，致已事過境遷，以為相安無事之民眾卻突襲性地收到舉發通知單。

查本件暫不論汽車所有人是否即為當日駕駛人之爭議，如果採當場舉發，其實就不致於處罰非實際行為人的車主。

實則，原告等駕車於現場停車陳抗活動，均經警於現場監控，警察本得於當場查明駕駛人身分，以「當場舉發」方式，告以違規事由（至少告知可能性），給予當事人有陳述意見之機會，甚且得以尚未嚴重危害交通安全、秩序，且情節輕微，以不舉發為適當者，施以勸導，給予立即離去的機會而免予舉發（參裁處細則第12條），卻捨此不為，而於事後片面以現場攝得之各車牌照片，於事發一個多星期後「逕行舉發」，不論其主觀上是否基於為免引發民眾怨懟或其他考量，此種基於主觀意圖而自認「不能（不及？）」或「不宜」之判斷，實有損警察機關公平、公正、公開之形象（行政程序法第1條立法意旨參見），也難免引發社會疑慮，是否對人民「事後報復」、「秋後算帳」之聯想。

6.據上，本件逕行舉發實不符「當場不能或不宜攔截製單舉發」之法定前提要件，屬違法逕行舉發，違反本條例所特設的程序要件，而侵害原告受正當法律程序原則保障之聽審權。

誠如司法院大法官釋字第392 號、第520 號解釋理由書所宣示「基於法治國原則，縱令實質正當亦不可取代程序合法」、「國家為達成刑事司法究明案件真相之目的，非謂即可訴諸任何手段」等語，不論行政罰或刑事處罰，目的都在以公權力處罰人民，其必須遵守正當法律程序與正當行政程序的本質，並無二致；

所謂的依法行政原則，要求的就是行政機關必須守法，即使人民有違法違規行為，行政機關亦必須在遵守正當法律程序、誠實信用、比例原則等法治國原則之下舉發或處罰人民，不計代價、不問是非及不擇手段之真實發現，才是法治國的禁忌，更是依法行政原則之所以拘束國家機關的真諦。

㈣末以，關於事實概要欄㈠所載至103 年6 月10日止，已媒合成功國道收費員247 人，尚有209 人待媒合等情，有交通部臺灣區國道高速公路局官網所發佈國道收費員自救會103 年6 月11日記者會內容澄清稿可證，足信屬實。

另從結果來看，遠通公司確實並未做到其與交通部簽約過程所承諾對於國道收費員的五大保障：工作權、工作地點、薪資、福利與轉職補償。

除提供收費員無法勝任的工作外，且有提供離家數小時車程的工作，甚且提供的新職多為月薪2 萬元出頭，遠低於國道收費員約月薪35,000元的工作，此種薪資亦勢必影響未來勞保，尤其老年給付的金額。

如原告之主張，經自救會調查應受轉置之收費員仍有近300 名之多，迄今，國道收費員失業已達2 年餘，其家庭與生計所受影響甚鉅，遠通公司也給社會「過河拆橋」的觀感，然而政府對於遠通公司的不作為，遲未提出具體、有效的制裁對策，對於為國家賣命超過2 、30年，近一輩子從事國道收費員的人或其家屬而言，內心感受自然不佳，此即為原告於前揭時地駕車至高速公路陳抗之起因。

按憲法第11條規定，人民之言論自由應予保障，是原告等人為表達其前揭言論主張之自由，確應予保障，至所選擇之方式、地點，理應權衡私益與公益之平衡點。

本件原告所選擇表達意見之地點為高速公路，固非恰當，惟考量國道收費員一輩子的工作場域就是高速公路收費站，其等選擇高速公路作為表達意見之地點具有其象徵性意義，且係為表達其等長久以來遭到交通部與遠通公司漠視工作權保障的事實，試圖以此激烈違規手段，喚起社會對此現象的關注與重視，是以毋寧採取對言論自由保障之最大限度來看待之，行政機關就此社會事件實無必要非對原告處以行政罰不可，以落實並彰顯憲法保障言論自由的真諦。

附此敘明。

六、綜上所述，被告機關作成原處分，不符逕行舉發之事由與前提，有違正當法律程序原則，故原告以先位聲明主張原處分係違法應予撤銷，為有理由，應予准許（至備位之訴即無庸再予論述）。

又原處分既經撤銷，不論基於公法上的不當得利請求權，公法上回復原狀或結果除去請求權，原告要求被告應返還如附表所列已繳納之罰鍰，並指定代受領人為吳朝欽（國道收費員自救會之會計），亦為有理由，爰判決如主文第2項所示。

七、本件判決基礎已明，兩造其餘陳述及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，故不另一一論述，併予敘明。

八、本件第一審裁判費用共計1,500 元，應由被告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第237條之7、第98條第1項前段、第237條之8第1項，判決如主文。

中 華 民 國 105 年 3 月 31 日
行政訴訟庭 法 官 周玉羣
附表：
┌──┬───┬────┬─────┬───────┬────┐
│編號│ 原告 │車牌號碼│舉發通知單│    裁決書    │裁處金額│
├──┼───┼────┼─────┼───────┼────┤
│  │陳麗玉│7V－6622│Z00000000 │22 －Z00000000│6,000元 │
├──┼───┼────┼─────┼───────┼────┤
│  │孫  偉│AAE-6785│Z00000000 │22 －Z00000000│6,000元 │
├──┼───┼────┼─────┼───────┼────┤
│  │劉豐瑞│7129－QM│Z00000000 │22 －Z00000000│6,000元 │
├──┼───┼────┼─────┼───────┼────┤
│  │鄭雅菱│AGT-2539│Z00000000 │22 －Z00000000│6,000元 │
├──┼───┼────┼─────┼───────┼────┤
│  │姚本初│8557－M3│Z00000000 │22 －Z00000000│6,000元 │
└──┴───┴────┴─────┴───────┴────┘
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣750 元。
中 華 民 國 105 年 3 月 31 日
書記官 羅婉榕