臺灣桃園地方法院行政-TYDA,104,簡,146,20160831,1

臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第146號
民國105年6月29日辯論終結
原 告 經濟部工業局大園工業區服務中心
代 表 人 楊濟光
訴訟代理人 汪團森律師
被 告 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦
訴訟代理人 蘇嘉豪
溫雅萱
陳蓬芳
上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國104 年10月27日環署訴字第1040055900號訴願決定（原處分為：被告104 年6 月24日府環稽字第1040159174號函附裁處書編號：00-000-000000 ），提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原處分及訴願決定均撤銷。

訴訟費用由被告負擔。

事實及理由

一、本件係原告不服行政機關所為新台幣（下同）40萬元以下罰鍰之處分而涉訟，依行政訴訟法第229條第1項及第2項第2款規定，應由地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，並適用簡易程序，合先敘明。

二、事實概要：㈠被告環保局於民國103 年11月26日19時55分至20時22分許派員稽查，在原告所屬污水處理廠廢水放流口採樣檢測結果，化學需氧量116 毫克／公升，未符合放流水標準（100 毫克／公升），違反水污染防治法第7條第1項規定。

被告乃依水污染防制法第40條第1項暨行政院環境保護署「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」附表項次一「污水下水道系統排放廢水不符合放流水標準」，應裁處之罰鍰金額如下：1.污染源規模或類型（A ）：屬應設置環境保護專責單位者，處罰鍰9 萬元。

2.不符合放流水標準排放或其他污染行為（B ）：㈠4.排放之廢（污）水中任一污染物（不含大腸桿菌群）最高濃度為放流水標準限值倍數未達二倍者，處罰鍰45,000元。

3.違規記錄（C ）：自本次違反之日起，往前回溯六個月內違反項條款次數（共2 次，103 年6 月25日、103 年6 月11日）乘以6 萬元＝12萬元。

4.承受水體或環境類型（D ）：排放廢（污）水非屬甲、乙類水體水系者，處罰鍰2 萬元。

㈡被告因此作成104 年6 月24日府環稽字第1040159174號函檢附桃園縣政府執行違反水污染防治法案件裁處書，裁處原告罰鍰合計新臺幣（下同）275,000 元（A+B+C+D ，本院卷第16-17 頁）。

原告不服，提起訴願，經行政院環境保護署（下稱環保署）於104 年10月27日以環署訴字第1040055900號訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

三、原告主張略以：㈠依行政程序法第7條規定，行政行為，應依下列原則為之：1 、採取之方法應有助於目的之達成。

2 、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。

3 、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。

同法第8條規定，行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。

㈡查原告自從經濟部工業局辦理污水廠擴建及提升功能工程乙案，發生承商違約及施工損害污水廠設備等情事，致多次被改制前桃園縣政府環保局密集稽查，並多次為罰鍰處分，進至為行政訴訟，此有臺北高等行政法院103 年訴字第1707號判決可參（原證七）。

換言之，經濟部工業局與被告桃園市政府一樣，都是力求符合環保法令，保障放流水之水質。

然而，工程合約因承商出問題，造成機器或設施老是出錯或損壞，並非原告所願，也是人力所不及之障礙。

被告明知原告污水廠有此種問題存在，不是稽查、採樣、檢測、處罰就能達成符合環保法令，保障放流水之水質等目的。

即應由中央與市府協力，責成工程合約迅速處理、完工驗收，才能終局解決。

所以，被告曾於改制前縣政府時期之103 年8 月22日以府環水字第1030203338號函，針對原告檢送之「污水處理廠改善工程計畫書」，表示同意備查（本院卷第35頁），並於說明表示法令依據為「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」第101條規定，即有採行工程改善措施之必要者，應於一年內完成改善。

必要時，得向直轄市、縣（市）主管機關報請同意展延一年完成改善；

說明要求原告務必於103年9 月30日前完成短期改善工程，於104 （函中誤植為103）年2 月28日前完成中期改善工程，於1 年內（104 年7 月31日前）完成長期改善工程。

但每月水量及水質變化檢討分析、收集及處理能力評估及因應措施執行情形應作成紀錄，並保存三年備查（參本院卷第35頁）。

而本案稽查、採樣、檢測之時間為103 年11月26日，乃是前揭准予備查並同意一年改善期內，被告明知此段改善期限內採用罰鍰方法無法達成水質改善目的，亦違反誠信原則，故原處分違反比例原則及誠信原則，應予撤銷，訴願決定未予審酌判斷，維持原處分，亦有不當。

㈢聲明：原處分、訴願決定均撤銷。

訴訟費用由被告負擔。

四、被告抗辯略以：㈠水污染防治法第7條第1項規定：「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」

，第40條第1項規定：「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；

情節重大者，得命其停工或停業；

必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」

㈡按污水下水道系統排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準，為法條明定污水下水道系統管理單位應盡之義務，原告違反水污染防治法第7條第1項規定，違反事實經認定在先，被告依同法第40條第1項規定，在法定最高罰鍰新臺幣60萬元範圍內，視違規具體情形依法裁罰，而依環保署所訂「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」附表項次一、所列，據以裁處原告新臺幣275,000 元罰鍰，於法並無不合，自無原告所指違反行政程序法第7條及第8條之情。

㈢原告於103 年11月26日排放廢水不符合放流水標準，經被告於103 年12月3 日（稽000-000000）前往確認，當日係因T01-14曝氣池第三座鼓風機故障破損，造成曝氣量不足處理效能降低所致。

原告所提「污水處理廠改善工程計畫書」同意備查之行為，乃依據水污染防治措施及檢測申報管理辦法第101條規定「污水下水道系統應每月分析檢討水量及水質變化，並評估污水下水道系統收集及處理能力。

經評估檢討有收集及處理能力不足之虞者，應以書面通知直轄市、縣（市）主管機關，並採取因應措施。

有採行工程改善措施之必要者，應於一年內完成改善。

必要時，得向直轄市、縣（市）主管機關報請同意展延一年完成改善。」

，上開行為係屬設備操作功能不足改善計畫而非處理設施故障計畫，故依水污染防治法第7條第1項規定告發並無不妥。

㈣據上，原告違反水污染防治法第7條第1項規定之事實客觀明確，被告依同法第40條第1項規定暨「違反水污染防治法罰鍰額度裁量準則」規定處分，經被告重新審查認定違規事證明確，原處分及訴願決定並無違法或不當。

㈤聲明：原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

五、本院之判斷：㈠前揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有被告所提出原處分卷內與訴願機關所提訴願卷內分別所附之相關證據資料（詳後述）在卷可憑，故足信屬實。

㈡依兩造所述，可知本件爭點應為：被告於103 年11月26日在原告所屬污水處理廠廢水放流口採樣檢測結果，化學需氧量116 毫克／公升，未符放流水標準（100 毫克／公升），因而據以對原告裁處罰鍰275,000 元之原處分，究有無違誤？茲析論如下：1.按水污染防治法第1條規定：「為防治水污染，確保水資源之清潔，以維護生態體系，改善生活環境，增進國民健康，特制定本法。

本法未規定者，適用其他法令之規定。」

，第7條規定：「（第1項）事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。

（第2項）前項放流水標準，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之，其內容應包括適用範圍、管制方式、項目、濃度或總量限值、研訂基準及其他應遵行之事項。

直轄市、縣（市）主管機關得視轄區內環境特殊或需特予保護之水體，就排放總量或濃度、管制項目或方式，增訂或加嚴轄內之放流水標準，報請中央主管機關會商相關目的事業主管機關後核定之。」

，第18條規定：「事業應採行水污染防治措施；

其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」

，第19條規定：「污水下水道系統排放廢（污）水，準用第14條、第15條及第18條之規定。」

。

2.次按，違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第2條規定：「違反本法規定者，罰鍰額度除依附表所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響及因違反本法義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」

，該附表項次1 規定：「項次：違反條款：第7條第1項（事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施排放廢（污）水不符合放流水標準）。

處罰條款及罰鍰：依第40條…污水下水道系統之罰鍰為：新臺幣6 萬元以上60萬元以下。

…。

污染源規模或類型（A ）：…污水下水道系統：㈠屬應設置環境保護專責單位者，12萬元≧A ≧9 萬元…。

不符合放流水標準排放或其他污染行為（B）：…污水下水道系統：㈠排放之廢（污）水中任一污染物（不含大腸桿菌群）最高濃度為放流水標準限值倍數（B1）：…4.未達2 倍者，6 萬元＞B1≧3 萬元…。

違規紀錄（C ）：…污水下水道系統：C ＝自本次違反之日起，往前回溯6 個月內違反相同條款次數（N ）×6 萬元（N 係指未經撤銷之裁罰次數）…。

承受水體或環境類型（D ）：…污水下水道系統：…㈢排放廢（污）水非屬上述情形者，4萬元＞D ≧2 萬元…。

其他（E ）：…。

罰鍰計算：…污水下水道系統：60萬元≧A+B+C+D+E ≧6 萬元…。」

。

3.依前所述，水污染防治法第7條第1項規定事業排放廢水於地面水體者，應符合放流水標準，故事業對其所排放之廢水，負有符合放流水標準之義務，且此項義務係附隨在事業排放廢水之行為上，事業就其排放之廢水自應使其隨時保持符合放流水標準之狀態，違反者，即應受罰。

又事業排放不符合放流水標準廢水之行為雖具有繼續性，然參以事業排放之廢水係因營運中之生產、製造過程所產生，而事業之營運每以工作日為區分，其排放廢水之頻率則以日或時為單位，因此事業排放廢水之繼續行為即因每日最大水量之排放完畢而終了，翌日之排放行為要屬另一行為，若有違反前述法定義務，自得依法裁處，並無違反一行為不二罰之原則。

是環保署83年3 月5 日環署水字第36729 號、84年3 月6 日環署水字第07128 號、96年2 月13日環署水字第0960012363號函釋所稱，對事業於同1 日不同時間違反水污染防治法第7條之處分，以1 次為原則，亦即對於事業排放廢污水之行為，以每日舉發1 次為原則，並分別進行評價、處罰，核與水污染防治法第7條規定及其立法精神無違，應可適用（參北高行97年度訴字第2547號判決）。

4.另環保署91年9 月16日環署水字第0910059734號函釋以「主管機關依水污染防治法處分違法事業，限期改善期間排放水質不惡化不再予處分，係為執行水污染防治法限期改善之意旨，事業於改善期限內執行改善行為排放水質不惡化，即屬遵行主管機關所為之處分，對於事業合於處分內容之行為，不應再予處分。」

、93年9 月27日環署水字第0930070314號函釋：「主旨：事業因不符放流水標準，違反水污染防治法第7條並依第40條限期改善，環保機關開立限期改善公文送達前，再次違反水污染防治法第7條時，其執行方式詳如說明。

說明：環保機關開立限期改善公文送達前，事業再受環保機關第2 次查驗水質未符標準，考量行政行為以最少侵害性與合目的性為原則，如第2 次之稽查結果較第1 次之稽查結果違犯情節相等或較輕微，則顯示第1 次行政處分即可達成行政目的，第2 次採樣結果應不予處分或所為之處分應予撤銷。

倘非屬上開情形，行政處分尚未送達前之第2 次違規行為仍應以違反水污染防治法第7條規定予以處分，並限期改善，惟其改善期限仍應以第1 次裁定之期限為期限。」

乃係依據限期改善之立法意旨，並基於行政行為最少侵害性與合目的性之原則，就限期改善期間內應如何稽查裁處所為之解釋，以供下級機關作為執行之依據，並未逾越水污染防治法相關規定，亦無原告所指違反比例原則及法律保留原則之情事，自可適用。

準此，事業於環保機關開立之限期改善公文送達前，經稽查檢驗結果再次違反水污染防治法第7條規定，惟如其排放廢水水質並無惡化情事，亦即未超過前次限期改善之水質檢驗值，即不應再予處分（亦參北高行97年度訴字第2547號判決）。

5.查本件原告經被告於103 年11月26日採樣檢測的結果，化學需氧量116 毫克／公升，未符合放流水標準（100 毫克／公升），固有違反水污染防治法第7條第1項之情形。

惟查：⑴經濟部工業局前因有感於所屬大園工業區服務中心（即原告）之污水處理廠的設備老舊，希望能符合最新環保水質要求，因而發包「大園工業區污水處理廠」，承包商自100 年1 月21日開始施工後，然因該廠商施工能力不佳，造成原告污水處理廠原有設備損壞，施工進度亦嚴重落後，嚴重影響該污水處理廠操作處理，經濟部工業局乃於102 年4 月23日發函通知承包商於函到次日起終止契約，目前就上開工程之民事訴訟尚繫屬臺灣高等法院審理中；

而原告並於103 年8 月5 日向被告提出「大園工業區服務中心污水處理廠改善工程計畫書」（本院卷第103 至117頁），經被告以103 年8 月22日函文對原告上開工程計畫表示同意備查（函文見本院卷第35頁），被告該函之說明略載法令依據為「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」第101條規定，即有採行工程改善措施之必要者，應於一年內完成改善。

必要時，得向直轄市、縣（市）主管機關報請同意展延一年完成改善；

該函說明則略稱「請貴中心務必於103 年9 月30日前完成短期改善工程，於104 （函中誤植為103 ）年2 月28日前完成中期改善工程，於1 年內（104 年7 月31日前）完成長期改善工程。

每月水量及水質變化檢討分析、收集及處理能力評估及因應措施執行情形應作成紀錄，並保存三年備查（詳見本院卷第35頁），以上為兩造所不爭執，並有原告提出之「大園工業區服務中心污水處理廠改善工程計畫書」、被告103 年8 月22日府環水字第1030203338號函等分別在卷可參，是足信屬實。

⑵此外，原告並提出其整理關於污水處理廠之排放水檢測結果，自102 年10月17日起迄104 年8 月17日之歷次檢測及裁罰情形附表（本院卷第140 頁），被告對該附表之整理內容並未爭執，故亦足信屬實。

則依該附表可知，在本件原告於103 年11月26日經檢測水質超標之前，於103 年7月1 日（化學需氧量【下同】169mg/L ）、7 月9 日（129mg/L ）、7 月18日（133mg/L ）、7 月31日（168mg/L）、8 月4 日（235mg/L ）、8 月12日（133mg/L ）、8月19日（120mg/L ）、8 月25日（懸浮固體43.5mg/L，未符標準）、9 月5 日（121mg/L ）、9 月10日（133mg/L）、9 月17日（828mg/L ）、9 月23日（懸浮固體35mg/L，未達標準）、10月15日（145mg/L ）、10月16日（206mg/L），原告均曾經被告採樣檢測水質超標而遭裁罰，而上開多筆罰單均經訴願委員會審查後認被告之上開處分有瑕疵而予以撤銷（訴願決定書之理由略以：被告前即發現原告放流水不符放流水標準，惟未及時開立裁處書並令其限期改善，旋即復派員二次稽查發現原告違反同一規定，被告均予分別裁罰，與水污染防治法第40條第1項規定及行政行為之合目的性有違等語，詳參本院卷第264 至271頁被告所提之兩份訴願決定）。

⑶則就本件違規而言，被告進行稽查、採樣及檢測之時間為103 年11月26日，乃是被告前揭103 年8 月22日准予備查函文並同意之一年改善期內，雖然此次之檢測結果未符標準，然參照前述原告之多次檢測結果，可知此次之化學需養量116mg/ L（放流水標準為100mg/L ），係歷來最接近標準值之紀錄，是應可認定原告之前揭「擴（整）建與功能提升工程」、「改善工程計畫」雖均因故尚未完工，然原告確有盡力於改善其水質之處理，且以此次之檢測結果（116mg/ L）與標準值相去不遠以觀，亦足認應符合被告前述103 年8 月22日函文所指之「短期改善工程」、甚至是「中期改善工程」。

是以，考量本件之採樣時間為103年11月26日，尚屬被告所通知原告污水處理廠之中期改善工程期間，並綜合審酌水污染防治法之立法目的、法規之合目的性、環保署前揭函釋之意旨，及比例原則、誠信原則等，本院認為原告此次103 年11月26日之違規情形，應不予處罰（至於在本件違規時點後之104 年1 月8 日、104 年3 月12日，原告放流水經檢測結果分別為151mg/ L、130mg/ L，超過標準值較高，前者原告未為爭訟，後者之行政救濟程序則經北高行判決駁回原告之訴，惟此兩次違規均與本件無涉，僅附此敘明）。

是被告未綜合審酌前揭情狀而逕予裁罰，容有未合。

六、綜上所述，原處分尚有未合，訴願決定予以維持，亦有未合。

是原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘陳述及證據經本院斟酌後，核與判決不生影響，爰不另一一論述。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 105 年 8 月 31 日
行政訴訟庭 法 官 周玉羣
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3 千元。
書記官 張育慈
中 華 民 國 105 年 8 月 31 日