臺灣桃園地方法院行政-TYDA,105,交更(一),16,20170727,1

臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 105年度交更(一)字第16號
原 告 毛振飛
(兼郭靜宜、駱岱光、柯永蘭、張欽淵、黃瑞辰、曹
薛美珠之被選定當事人)
訴訟代理人 劉繼蔚律師
複 代理 人 陳柏舟律師
被 告 交通部公路總局臺北區監理所
代 表 人 李應當
訴訟代理人 劉天佑
上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告附表所示裁決書所為之處分，提起行政訴訟，前經本院以104 年度交字第30號判決將附表所示之處分撤銷，被告上訴後，經臺北高等行政法院以105年度交上字第40號判決廢棄，發回本院更為審理，本院判決如下：

主 文

原處分關於原告郭靜宜、柯永蘭之部分( 詳如附表編號一、三所載之罰鍰及各記違規點數一點) 均撤銷。

原告毛振飛、駱岱光、張欽淵、黃瑞辰、曹薛美珠之訴駁回。

第一審訴訟費用新臺幣參佰元及發回前上訴審訴訟費用新臺幣柒佰伍拾元均由原告毛振飛、駱岱光、張欽淵、黃瑞辰、曹薛美珠負擔。

原告毛振飛、駱岱光、張欽淵、黃瑞辰、曹薛美珠應給付被告新臺幣柒佰伍拾元。

事實及理由

壹、程序部分：

一、按「多數有共同利益之人得由其中選定1 人至5 人為全體起訴或被訴」，行政訴訟法第29條第1項定有明文。

本件原告毛振飛、郭靜宜、駱岱光、柯永蘭、張欽淵、黃瑞辰、曹薛美珠等人均因涉及國道收費員自救會於民國103 年10月25日於國道上活動而遭處罰，且有提出共同原因之抗辯，具有訴訟上之共同利益，依上揭法律規定選定被選定人即原告毛振飛擔當實施本訴，於法並無不合，應予准許。

二、本件被告之代表人原為陳玉好，嗣於106 年1 月16日變更為李應當，並經被告依行政訴訟法第181條第1項規定，於106 年3 月27日向本院聲明承受訴訟（見本院卷第61頁），經核尚無不合，應予准許。

三、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。

行政訴訟法第111條第1項但書定有明文。

又按訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變，訴之變更或追加，應予准許，同條第3項第2款亦有明文。

本件原告原係提起撤銷之訴，惟嗣又變更為先位之訴為撤銷之訴，另增列備位之訴為確認之訴，經核原告之先、備位訴訟，其請求之基礎事實不變，且於被告之攻擊防禦亦無影響而無不適當，依上開法律規定，應予准許，合先序明。

四、本件係原告不服被告所為道路交通管理處罰條例第8條之裁決而提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第237條之1 ，應適用交通裁決事件訴訟程序，本院並依同法第237條之7 規定，爰不經言詞辯論，逕為裁判。

貳、實體部分：

一、事實概要：原告毛振飛及郭靜宜、駱岱光、柯永蘭、張欽淵、黃瑞辰、曹薛美珠等人於103 年10月25日上午11時30 分許，駕駛如附表所示車輛，行經國道一號北上53.5公里處時，因有停車於車道上或路肩等違規行為，而為內政部警政署國道公路警察局第一公路警察大隊五楊分隊員警逕行舉發，填製如附表所示之舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知單），並移送被告處理。

嗣原告於期限內到案陳述不服舉發，經被告函請舉發機關查證事實明確後，認原告確有如附表所示裁決書之違規事實屬實，爰依道路交通管理處罰條例第33條第1項第8款、第63條第1項第1款及違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則（下稱處理細則）等規定，以附表所示之裁決書（下稱原處分），各裁處原告如附表所示之罰鍰，並各記違規點數1 點。

原告不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

（一）原處分不符合逕行舉發之規定，其逕行舉發違反正當法律程序原則應予撤銷：依行政程序法第4條、司法院釋字第384 號、第491 號、第585 號、第58 8號、第636 號、第653 號、第654 號、第663 號、第704 號、第708 號、第709 號及第711 號解釋揭示之「正當法律程序」原則、處罰條例第7條之2第1項第7款、第2項第4款之規定及臺灣桃園地方法院行政訴訟庭103 年度交字第125 號判決意旨，如不符「當場不能或不宜製單舉發者」之要件，即應回歸「當場舉發」之原則，而不得以「逕行舉發」之方式，否則與正當法律程序原則有違，應予撤銷。

本件舉發所據之照片及舉發條文，固有以科學儀器取得證據資料，惟根據相關事實，當時駕駛人係下車後停留於現場參與陳抗活動，並非不在現場，且活動人員於時間12時42分許經執勤員警架離，人車均於員警監督控制之下，亦無「當場不能或不宜攔截製單舉發」之情形，遽攔停員警捨合法之「當場舉發」不為，改以「逕行舉發」之方式，剝奪當事人事前陳述意見機會，違反正當法律程序原則，自屬違法。

（二）原處分違反公政公約關於和平集會權之保障，應屬違法處分，應予撤銷：依行政程序法第4條、98年12月10日生效之「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」（下稱兩公約施行法，公政公約及經社文公約）之公政公約第21條、經社文公約第15條第1項第1款及鈞院101 年度交字第92號判決意旨，原告於國道上停車，原非被告裁決所據之「無故」，乃基於生計無著的收費員，以曾經之工作場所為陳抗之環境，向社會大眾及主管機關陳情抗議。

過程雖有爭執，惟仍不脫和平集會之性質；

且警察機關全程監督控管，並為交通之管制，客觀上對交通往來並無危險，縱對國道使用與交通有些許不便，應屬憲法集會自由及兩公約所保障和平集會權利可容忍之範圍。

被告容許警察機關舉發本件和平集會中的參與者，並據以作成原處分的處罰行為，顯係事後限制，甚且制裁人民和平集會的權利。

（三）復按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力」，行政罰法第18條第1項定有明文。

本件國道收費員陳抗事件，確係因我國政府約聘僱制度對收費員保障欠周，訴外人遠通電收公司履行BOT 案承諾不完全、國家並未積極介入處置等情，原告始積極以政治對話爭取輿論支持方式，換取政府部門之積極處理，實係不得已之情事。

是本件應引用兩公約（即聯合國公民與政治權利公約、經濟與社會文化權利公約），作為陳抗行為不具違法性應予撤銷交通罰單之原因。

再者，我國集會遊行法前一次修正為91年6 月26日，僅為文字之酌修，雖未於公約通過後依公約意旨修正，然參酌修正中經委員會審查通過之集會遊行法第18條：「（修正通過）第18條政府機關對於人民舉行集會、遊行與其他法益間之均衡維護，應積極考量憲法保障人民集會、遊行自由之意旨，不得逾越所欲衡平法益之必要限度」，且依該條立法理由，如斟酌兩公約保障人民集會遊行權利之意旨，即應積極考量憲法保障人民集會、遊行自由之意旨，不得逾越所欲衡平法益之必要限度。

況本件係因為首之原告毛振飛臨時停車，致使其他原告因毛振飛不明去向不得不停車探詢，終因非即時舉行，不能達成原定集會、遊行之目的，為司法院釋字第718 解釋所稱緊急性、偶發性之集會，不問是否經許可或需經許可之集會，均屬憲法保障之集會。

準此，本件諸多原告對陳抗組織、行為並無指揮或主導地位，無支配力之會員依毛振飛之帶領，因其突於高速公路停下，頓失目標而隨同停下，進而於員警控制下為陳抗行為，此等行為應是欠缺違反行政法上義務之不法性，縱使成立交通違規，其責難程度亦應予減輕，以符合公約、比例原則及行政罰法第18條第1項之意旨。

（四）綜上所述，原處分既然應予撤銷，原繳納之罰鍰即失其法律上之原因，原告請求返還之依據，為公法上回復原狀／結果除去請求權，於本件金錢移動之情形，亦與公法上不當得利返還請求相當，應命返還於原告或指定之代受領人：依行政訴訟法第7條、第196條第1項、第237條之1第1項第2款、行政程序法第118條及臺北高等行政法院98年度訴字第339 號判決（其中返還不當得利本金部分經最高行政法院100 年度判字第790 號行政判決維持），原告受舉發後，均統一於103 年12月17日向被告完納罰鍰，本件原舉發事實及裁決處分經認定違法撤銷，被告受領並繼續保有該罰鍰即失其法律上之原因，應予返還。

是原告基於公法上回復原狀／結果除去請求權或公法上不當得利請求權，請求返還已繳納之罰鍰於指定之代受領人，於法應無不合等語。

並先位聲明：原處分撤銷；

備位聲明：確認原處分違法及被告應按處分金額，返還予原告指定之代受領人。

三、被告答辯略以：

（一）依內政部警政署國道公路警察局第一公路警察大隊函覆（略以）：依據高速公路及快速公路交通管制規則第12條第1項本文規定：「汽車行駛高速公路及快速公路，除於規定之停車處外，不得在路肩及路肩外、中央分隔帶、隧道內或交流道停車」。

原告所提事項，顯見確實有於車道上停車陳述述求之情形，明確違反前項規定，本案舉發無不當。

（二）按對於現在不法侵害，而出於防衛自己或他人權力之行為，不予處罰。

但防衛行為過當者，得減輕或免除其處罰。

因避免自己或他人生命、身體、自由名譽或財產之緊急為難而出於不得已之行為，不予處罰。

但避難行為過當者，得減輕或免除其處罰。

行政罰法第12條、第13條分別定有明文。

本案原告所陳理由不符合上述規定，尚難免除其處罰。

（三）本案舉發機關係依據道路交通管理處罰條例第33條第1項第8款、高速公路及快速公路交通管制規則第10條、第12條等規定舉發。

嗣移送被告處理後，被告再按上開道路交通管理處罰條例第9條前段及違反道路交通管理事件統一裁罰基準即處理細則第41條第4項等規定，裁決如附表所示之裁處書主文，應為適法。

是被告依法裁處，應無違誤，原告之訴為無理由，判決如答辯聲明所載，以維法紀等語。

並聲明：原告之訴駁回。

四、本院之判斷：

（一）按汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則而有違規減速、臨時停車或停車者，處汽車駕駛人3,000 元以上6,000 元以下罰鍰，並記違規點數1 點，道路交通管理處罰條例第33條第1項第8款、第63條第1項第1款分別定有明文。

又按汽車行駛高速公路及快速公路，除於規定之停車處外，不得在路肩及路肩外、中央分隔帶、隧道內或交流道停車。

但遇有濃霧、濃煙、強風、大雨等特殊狀況嚴重影響行車安全時，得在路肩暫停，並應顯示危險警告燈，視線清晰時，應即恢復行駛。

本條例第33條第6項授權交通部會同內政部制定之「高速公路及快速公路交通管制規則」第12條第1項定有明文。

又依行為時之「違反道路交通管理事件統一裁罰基準表」記載，違反道路交通管理處罰條例第33條第1項第8款規定，行駛高速公路違規臨時停車或停車者，無故於「車道上」停車，不分是否逾越應到案期限，均應處罰鍰6,000 元，而無故於「路肩」停車者，若於期限內繳納或到案聽候裁決者，則處罰鍰4,000 元。

（二）前揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有附表所示之舉發通知單、裁決書及其送達證書、繳款收據、交通違規案件陳述書、內政部警政署國道公路警察局第一公路警察大隊函文暨所附採證光碟、103 年「1025專案」聯合指揮所狀況紀錄表、1025專案現場部署情形圖、車號0000－00之違規紀錄查詢等資料各1份（見本院104 年度交字第30號卷，下稱前審卷，第48至63頁、第65至83頁、第86至91頁、本院卷第72至82頁）在卷可憑，且原告對於系爭時、地有違規停車或臨時停車之事實亦不否認，足信屬實。

是依兩造所述，可知本件爭點應為：⒈爭點一：本件是否具備逕行舉發之事由與前提，即是否有違正當法律程序原則之要求？⒉爭點二：本件停車抗議之行為，是否屬象徵性言論，而應受言論自由的保障，即行政處罰是否應限縮退讓？⒊爭點三：原處分對於原告停車抗議之行為加以處罰，是否有違反兩公約之規定？茲析論如下：

（三）爭點一：本件是否具備逕行舉發之事由與前提，即員警之舉發是否有違正當法律程序原則之要求？⒈按「汽車駕駛人之行為有下列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得逕行舉發：一、闖紅燈或平交道。

二、搶越行人穿越道。

三、在道路收費停車處所停車，不依規定繳費。

四、不服指揮稽查而逃逸，或聞消防車、救護車、警備車、工程救險車之警號不立即避讓。

五、違規停車或搶越行人穿越道，經各級學校交通服務隊現場導護人員簽證檢舉。

六、行經設有收費站、地磅之道路，不依規定停車繳費或過磅。

七、經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規」、「前項第七款之科學儀器應採固定式，並定期於網站公布其設置地點。

但汽車駕駛人之行為屬下列情形之一者，不在此限：一、蛇行、危險方式駕車或二輛以上之汽車競駛或競技。

二、行駛路肩。

三、違規超車。

四、違規停車而駕駛人不在場。

五、未依規定行駛車道。

六、未依規定變換車道。

七、未保持安全距離。

八、跨越禁止變換車道線或槽化線。

九、行車速度超過規定之最高速限或低於規定之最低速限。

十、汽車駕駛人或乘客未依規定繫安全帶。

十一、機車駕駛人或附載座人未依規定戴安全帽」，道路交通管理處罰條例第7條之2第1項、第2項定有明文。

⒉又關於道路交通管理處罰條例，除第7條之2 所訂之「當場舉發」與「逕行舉發」外，是否仍有其他類型舉發程序之法律爭議，過去法院之見解雖有歧異，惟經最高行政法院104 年度判字第636 號判決已詳述（略以）：「1 、立法者為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全之目的，制定處罰條例，而依處罰條例第8條第1項之規定，就交通違規之處罰採雙主管機關，原則上就汽車之違規處罰劃歸公路主管機關；

慢車、行人及道路障礙之違規處罰則劃歸警察機關，此項權限分配之依據，係綜合考量機關功能屬性，及交通事件所涉之人、車、路事件性質而為之區分。

惟關於道路交通管理之稽查及違規紀錄，依同條例第7條第1項之規定，主要仍係由交通勤務警察及輔以依法令執行交通稽查任務人員執行，此係因應實際交通現場之環境特性，需由具有規模、組織及機動性之警察機關始得勝任此項任務，此觀諸警察法第9條第7款規定：『警察依法行使左列職權：一、…七、有關警察業務之…交通…等事項』，將交通事項列為警察職權即明，為此處罰條例除明文規定警察機關為交通違規處罰機關之一，亦明文賦予交通勤務警察執行交通指揮（處罰條例第4條參照）、交通稽查及違規紀錄（處罰條例第7條參照）、舉發交通違規（處罰條例第7條之1 、第7條之2 參照）等權限，俾使警察機關得以達成防止交通危害之交通管理任務。

2 、又立法者依其政策形成之裁量，授予行政機關以公權力對於人民違反行政法規範義務者科處罰鍰，其處罰事由必然與公共事務有關，因處罰事由之公共事務性，使行政罰目的不僅限於報應或矯正違規行為人之行為，而同時兼具維護法秩序及促進公益之功能。

處罰條例就道路交通相關人車事物，定有各項應行遵守之管理規定，據此建構行政法上義務，並對於違反者，施以罰鍰、沒入或其他種類之行政制裁，究其目的乃出於維持交通安全及交通秩序，故交通秩序罰除作為交通違規行為之報應及抵償外，亦防止行為人再度違反及避免第三人之效尤。

所謂交通舉發，乃交通執法人員因執行職務，知有交通違規情事，而將交通違規事實告知被舉發人，並向管轄之處罰機關為移送舉報之程序，核此程序包含交通違規之調查取締及舉報移送，而舉發之事實則作為處罰機關裁決所應參酌之事項，故交通裁罰可謂始於舉發程序，處罰條例就交通違規處罰權限之規定，雖由公路主管機關及警察機關分別掌理，惟交通勤務警察執行道路交通管理之稽查及違規紀錄，並行使舉發職權，依處罰條例第7條第1項之規定，並未限制僅得於警察機關可為裁罰之範圍內執行，故就公路主管機關處罰範圍之違規行為，除由公路主管機關自行舉發處罰者外，警察機關亦得予舉發並移送公路主管機關處罰，事實上依現行實務及公路主管機關之組織觀察，大部分之交通違規裁罰，均係始於警察機關之舉發。

而行政機關本應積極主動，自行擬定執行其行政任務之方法，故正確執行交通違規舉發之職權，使違規行為人均可依處罰條例受公平之處理裁決，始符處罰條例之規範目的。

處罰條例第92條 第4項將該條例有關舉發事項之處理細則，授權由交通部會同內政部定之，應係考量交通秩序之管理維護重在因地制宜與反應交通實際運作之狀況，且舉發僅係交通違規裁決前之行政程序而非處罰之構成要件，宜賦予行政權較多自主決定空間，故處理細則第6條第2項關於公路主管機關及警察機關就其主管業務，查獲違反道路交通管理之行為者，應本於職權舉發或處理之規定，核無違處罰條例授權之目的，尚難認與法律保留原則相違。

3 、觀諸處罰條例對舉發之規定，主要為該條例第7條之1 及第7條之2 ，依處罰條例第7條之1 規定，公路主管機關及警察機關，就民眾檢舉之違規事實，經查證屬實，應即舉發，已明文賦予道路交通主管機關得對於經查證屬實之交通違規行為，於事後進行舉發之權限，核此已屬機關職權舉發之範疇，且此項舉發依該條規定亦未限於特定違規行為，足認處罰條例並未明文規定舉發僅限於當場舉發及逕行舉發，或僅限於特定之交通違規行為，是論者所稱職權舉發係創設法律所無之程序，尚非有據。

再查，依處罰條例第7條 之2 規定，雖有當場舉發與逕行舉發之分類，惟細繹該條所謂『當場不能或不宜攔截製單舉發者』，就當場舉發應如何進行之法定程序，並無明文，實係委諸處理細則補充，故與其認為處罰條例第7條之2 係屬當場舉發之法據，毋寧應認其為『逕行舉發』之法定要件，是憑此規定逕認處罰條例之舉發態樣，僅限於當場舉發及逕行舉發兩種，尚屬速斷。

且所謂當場舉發，綜合處罰條例及處理細則之規定以觀，係交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員，因稽查發現確有交通違規情事，而以違規行為人為對象，現場填製舉發違反道路交通管理事件通知單，交付違規行為人之程序，考量交通勤務警察因實施稽查而對道路使用人使用道路狀態檢視查察，固得於執行勤務時確認交通違規事實及違規行為人，而得為當場舉發，然交通稽查現場係大量人車迅速交錯移動之複雜環境，交通勤務警察或有於稽查現場僅發現部分違規跡證；

或係稽查人員於民眾報案後始抵現場，或因肇事責任不明而有鑑定必要者，雖其身處事發當場亦可能無以立即判斷違規事實，核此均屬尚須查證始得確認交通違規事實及違規行為人之情形，此觀諸行為時處理細則第15條規定，將『受處分人非該當場被查獲之駕駛人或行為人』及『道路交通事故肇事原因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為』等情形之舉發，適用與一般當場舉發不同之應到案日期，即可知除當場舉發及逕行舉發外，仍有其他舉發型態之存在。

且如認公路主管機關及警察機關依處罰條例第7條之1 規定，得就民眾依法檢舉之交通違規行為，查證屬實後予以舉發，卻認依處罰條例第7條之2 規定，交通勤務警察除當場舉發及逕行舉發外，就執行職務時發現之可能違規行為，不得依法進行調查而舉發違規行為人，顯有失衡，實無從達成處罰條例加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全之立法目的，故以處罰條例第7條之2 作為立法者僅容許當場舉發及逕行舉發之立論，與文義及論理解釋不合，亦不符法律規範目的，實難憑採。

4 、且查，舉發既係為舉報違規事實移送處罰機關裁處之目的，原則上自應以處罰條例所定違規行為人為被舉發人。

惟處罰條例第7條之2 之逕行舉發，係就汽車駕駛人之行為有該條所列情形，因當場不能或不宜攔截製單舉發，而由交通稽查人員記明之車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發，此種舉發方式，乃係考量於交通違規事實明確，卻因受限客觀環境無法當場舉發，如任由違規行為人脫逸免罰，嚴重減損交通法令及執法人員之權威，無以維護交通秩序，故始例外容許得依可辨明之汽車資料，逕以汽車所有人為被舉發人先予舉發，對於汽車所有人或非實際違規之行為人部分，則依處罰條例第85條規定處理，即受舉發人如認受舉發之違規行為應歸責他人時，有於應到案日期前，檢證向處罰機關告知應歸責人之義務，而由處罰機關通知應歸責人到案依法處理，如受舉發人逾期未依規定辦理仍應受罰，此項對汽車所有人所課義務，乃考量汽車於通常情形係由汽車所有人所管領，故其對於實際駕駛人為何，具有資訊上之優勢，而課予其提供資訊以供調查之義務，不遵此義務則生轉移違規處罰之法律效果，故係為因應大量交通事件調查所為之特殊立法設計，惟因可能對非實際交通違規行為人裁罰，故處罰條例於91年7 月3 日修正時，以原訂於當時處理細則第23條得逕行舉發之規定，影響人民權利義務，為符合法律保留之精神而予增訂於處罰條例，是其修正目的應非僅出於保障受舉發人陳述意見權及證據保全之考慮，據此可知處罰條例第7條之2 乃係特殊舉發類型之要件規定，尚不得逕執為交通舉發僅限於當場舉發及逕行舉發之論據。

5 、至於舉發應踐行之法定程序，因交通違規之舉發與裁處，性質上仍屬與行政罰相關之行政程序，則依特別法與普通法之關係，如處罰條例及相關交通法規無特別規定可資適用或類推適用，仍得依行政程序法及行政罰法之相關規定辦理。

就非當場舉發之情形，違規行為人雖未能當場向舉發之交通勤務警察陳述意見，惟處理細則亦已規範處罰機關於裁決前，應給予違規行為人陳述之機會，核無違正當法律程序之要求。

承上說明，警察機關既就查獲交通違規行為，有舉發違規之權限，且舉發機關為確知交通違規事實，原應依職權調查事實及證據，始得為正確之舉發，自應認其得就個案情形依法裁量妥適之舉發方式，故處理細則第6條關於公路主管機關及警察機關就其主管業務查獲之違反道路交通管理之行為，應本於職權舉發或處理之規定，與處罰條例尚無牴觸，亦符合處罰條例之立法設計及規範目的，核與法律保留無違，應可適用」等語。

再者，雖有見解認為「逕行舉發」與「當場舉發」之區別實益在於當事人於舉發當時有無陳述意見之機會一節，但前述最高行政法院判決內亦說明（略以）：「依處理細則第11條第1項第4款之規定，逕行舉發者，應由舉發機關將通知單送達被通知人，同細則第13條第1項亦規定通知單應記載違規行為、違反條款及應到案處所。

另處罰條例第9條第1項明定罰鍰之受處罰人，如不服舉發事實者，應於接獲違反道路交通管理事件通知單後30日內，向處罰機關陳述意見，處理細則第40條亦規定違反處罰條例行為之處罰，處罰機關於裁決前，應給予違規行為人陳述之機會，故綜合上開規定可知，逕行舉發雖為事後舉發，然被舉發人並非無法知悉違規行為及陳述意見之機會。

至於當事人是否於舉發當時有陳述意見機會一節，依行政程序法第102條及行政罰法第42條之規定，『行政機關作成限制或剝奪人民自由權利之行政處分前』或『行政機關於裁處前』，給予處分相對人或受處罰者陳述意見之機會，即為已足，並未限制陳述意見程序應於特定行政調查時點進行，處罰條例亦同為規定處罰機關於裁決前，應給予違規行為人陳述意見之機會，故交通違規之陳述意見本非必須於舉發當場所為，始得認屬適法，況於交通違規處罰機關與舉發機關常有非屬同一機關之情形，對於舉發員警之陳述意見，依處罰條例規定顯無從代替處罰機關依法應踐行之陳述意見程序，是原判決僅以是否於舉發當時有陳述意見之機會，作為區別逕行舉發及當場舉發之主要依據，已有未洽」等語，可見前述最高行政法院已有統一之法律見解，切勿再執其個人法律意見，而為相異之論斷。

⒊經查，依卷內舉發機關（即內政部警政署國道公路警察局第一公路警察大隊）之函文、「1025專案」狀況紀錄表及現場部署情形圖等資料可知（見前審卷第65至69頁、第87至91頁），附表所示汽車於103 年10月25日上午11時30分許在國道一號北向53.5公里處之車道或路肩上違規停車後，即往前集結從事抗議活動，且現場抗議民眾約有200 至250 人，車輛約60至70輛，大部分汽車駕駛人均已不在車內或車旁，如欲當場查明汽車駕駛人製單舉發，客觀上有其困難，且為避免當場激化對立而造成衝突危險，確實亦有不宜當場製單舉發之情形。

準此，可見舉發員警在執行本件取締交通違規勤務前，已事先判斷系爭地點於系爭時間並不宜以當場舉發之方式，直接取締違規之駕駛人，而係改以現場蒐證方式，並維持現場交通之秩序。

何況交通違規事件是否取締、或以何種方式取締，涉及交通稽查執行機關本身人力、事務的分配，屬交通稽查執行機關裁量職權範圍，除行政機關行使裁量權的過程或結果，有逾越權限或濫用權力情形而應以違法論外，法院原則上應尊重行政機關的裁量決定並作有限的司法審查，亦即交通執勤警員係依據現場道路設置情形、交通流量、交通事故發生頻率等等一切因素綜合判斷後，始決定執行違規取締勤務之方式。

而關於舉發方式，法令亦非僅限於「當場舉發」或「逕行舉發」兩種，已如前述，而本件違規行為之態樣係「違規臨時停車或停車於車道或路肩上」，法律並未就此特為規定應如何舉發，是值勤員警縱未於舉發地點當場對違規駕駛人為製單舉發，而係於蒐證後始製單依職權舉發，仍非法所不許。

⒋綜上所述，交通稽查現場乃大量人車迅速交錯移動之複雜環境，交通勤務警察或有於稽查現場僅發現部分違規跡證；

或係稽查人員於民眾報案後始抵現場，或因肇事責任不明而有鑑定必要者，雖其身處事發當場亦可能無以立即判斷違規事實，核此均屬尚須查證始得確認交通違規事實及違規行為人之情形，此觀諸本件行為後修正之「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」第10條第2項、第15條等規定，即可知除當場舉發及逕行舉發外，仍有其他舉發型態之存在。

何況本件乃社會矚目案件，不僅現場抗議民眾及違停車輛為數眾多，尚有新聞工作者等SNG 車輛於現場進行新聞直撥，可見現場警力光是維持抗議民眾安全及交通秩序，已屬吃力，遑論在場員警能否行有餘力一一核對現場違規停車或臨時停車之駕駛人身份，並直接製單當場舉發？是舉發機關於現場以拍照錄影蒐證之方式，再以此認定附表所示之原告有違反道路交通管理處罰條例之行為屬實，並予以依職權舉發，此係採取較為嚴謹、周全之舉發程序，並有內政部警政署國道公路警察局第一公路警察大隊106 年5 月3 日函文之說明在卷可佐（見本院卷第75頁），況職權舉發亦為上開最高行政法院104 年判字第636 號判決所肯認，於法自無不合，是原告主張本件舉發程序不合法云云，顯係誤解法律規定，殊無足採。

（四）爭點二：本件停車抗議之行為，是否屬象徵性言論，而應受言論自由的保障，即行政處罰是否應限縮退讓？⒈按「依法令之行為，不予處罰」、「對於現在不法之侵害，而出於防衛自己或他人權利之行為，不予處罰。

但防衛行為過當者，得減輕或免除其處罰」、「因避免自己或他人生命、身體、自由、名譽或財產之緊急危難而出於不得已之行為，不予處罰。

但避難行為過當者，得減輕或免除其處罰」，分別為行政罰法第11條第1項、第12條、第13條定有明文。

因此，所謂「正當防衛」之行為，必須有現在不法侵害，且防衛行為只能針對侵害者，而不能及於第三人。

主張「緊急避難」之前提，危難必須緊急，且所採取避難行為必須為防止危險之適當手段，緊急避難行為才能被正當化。

是以如要類推前述正當防衛、緊急避難規定而阻卻違法，必須有其相似性。

⒉復按憲法第11條規定：「人民有言論、講學、著作及出版之自由」、第14條規定：「人民有集會及結社之自由」、第23條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」。

關於言論自由，釋字第734 號解釋理由書指明：「憲法第11條規定，人民之言論自由應予保障。

鑒於言論自由具有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意，促進各種合理之政治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制，國家應給予最大限度之保障」，並就設置廣告物與言論自由之關係，闡明：「廣告兼具意見表達之性質，屬於憲法第11條所保障之言論範疇，而公共場所於不妨礙其通常使用方式之範圍內，亦非不得為言論表達及意見溝通。

系爭公告雖非為限制人民言論自由或其他憲法上所保障之基本權利而設，然於具體個案可能因主管機關對於廣告物之內容及設置之時間、地點、方式之審查，而否准設置，造成限制人民言論自由或其他憲法上所保障之基本權利之結果。

主管機關……應通盤考量其可能造成言論自由或其他憲法上所保障之基本權利限制之必要性與適當性……」。

是按言論之形式，除言詞表達之外，亦可透過海報、傳單、圖畫、影像，甚至特殊裝飾（頭巾、臂章、服裝）或身體舉動表達在外。

此於美國司法實務有稱之為「象徵性言論（symbolic speech ）」，即具有表現性質之行為（expressive conduct）。

然而亦非所有人類舉動均得解釋作「言論」，象徵性言論與單純之肢體動作之區辨，應視表意人主觀上有無藉此行為表達特定訊息之意圖，再配合整體客觀環境，是否足以讓接收該行為之大眾所明瞭。

若具備上述要件，此等行為即同時兼具有言論之意義，而在限制上開舉動時，因其並非單純肢體行為，並包涵該舉動背後所欲傳達之訊息，自應回歸言論自由之審查標準。

關於集會自由，釋字第718 號解釋理由書指明：「憲法第14條規定人民有集會之自由，旨在保障人民以集體行動之方式和平表達意見，與社會各界進行溝通對話，以形成或改變公共意見，並影響、監督政策或法律之制定，係本於主權在民理念，為實施民主政治以促進思辯、尊重差異，實現憲法兼容並蓄精神之重要基本人權。

為保障該項自由，國家除應提供適當集會場所，採取有效保護集會之安全措施外，並應在法律規定與制度設計上使參與集會、遊行者在毫無恐懼的情況下行使集會自由。

以法律限制人民之集會自由，須遵守憲法第23條之比例原則，方符合憲法保障集會自由之本旨。

室外集會、遊行需要利用場所、道路等諸多社會資源，本質上即易對社會原有運作秩序產生影響，且不排除會引起相異立場者之反制舉措而激發衝突，主管機關為兼顧集會自由保障與社會秩序維持，應預為綢繆，故須由集會、遊行舉行者本於信賴、合作與溝通之立場適時提供主管機關必要資訊，俾供瞭解事件性質，盱衡社會整體狀況，就集會、遊行利用公共場所或路面之時間、地點與進行方式為妥善之規劃，並就執法相關人力物力妥為配置，以協助集會、遊行得順利舉行，並使社會秩序受到影響降到最低程度。

在此範圍內，立法者有形成自由，得採行事前許可或報備程序，使主管機關能取得執法必要資訊，並妥為因應。

此所以集會遊行法第8條第1項規定，室外之集會、遊行，原則上應向主管機關申請許可，為本院釋字第445 號解釋所肯認。

惟就事起倉卒非即刻舉行無法達到目的之緊急性集會、遊行，實難期待俟取得許可後舉行；

另就群眾因特殊原因未經召集自發聚集，事實上無所謂發起人或負責人之偶發性集會、遊行，自無法事先申請許可或報備。

雖同法第9條第1項但書規定：『但因不可預見之重大緊急事故，且非即刻舉行，無法達到目的者，不受6 日前申請之限制。』

同法第12條第2項又規定：『依第9條第1項但書之規定提出申請者，主管機關應於收受申請書之時起24小時內，以書面通知負責人。』

針對緊急性集會、遊行，固已放寬申請許可期間，但仍須事先申請並等待主管機關至長24小時之決定許可與否期間；

另就偶發性集會、遊行，亦仍須事先申請許可，均係以法律課予人民事實上難以遵守之義務，致人民不克申請而舉行集會、遊行時，立即附隨得由主管機關強制制止、命令解散之法律效果（集會遊行法第25條第1款規定參照），與本院釋字第445 號解釋：『憲法第14條規定保障人民之集會自由，並未排除偶發性集會、遊行』，『許可制於偶發性集會、遊行殊無適用之餘地』之意旨有違。

至為維持社會秩序之目的，立法機關並非不能視事件性質，以法律明確規範緊急性及偶發性集會、遊行，改採許可制以外相同能達成目的之其他侵害較小手段，故集會遊行法第8條第1項未排除緊急性及偶發性集會、遊行部分；

同法第9條第1項但書與第12條第2項關於緊急性集會、遊行之申請許可規定，已屬對人民集會自由之不必要限制，與憲法第23條規定之比例原則有所牴觸，不符憲法第14條保障集會自由之意旨，均應自中華民國104 年1 月1 日起失其效力。

就此而言，本院釋字第445 號解釋應予補充」。

至於意見表達與肢體動作致侵害他人法益之界線，亦有釋字第435 號解釋指明：「憲法第73條規定立法委員在院內所為之言論及表決，對院外不負責任，旨在保障立法委員受人民付託之職務地位，並避免國家最高立法機關之功能遭致其他國家機關之干擾而受影響。

為確保立法委員行使職權無所瞻顧，此項言論免責權之保障範圍，應作最大程度之界定，舉凡在院會或委員會之發言、質詢、提案、表決以及與此直接相關之附隨行為，如院內黨團協商、公聽會之發言等均屬應予保障之事項。

越此範圍與行使職權無關之行為，諸如蓄意之肢體動作等，顯然不符意見表達之適當情節致侵害他人法益者，自不在憲法上開條文保障之列。

至於具體個案中，立法委員之行為是否已逾越保障之範圍，於維持議事運作之限度內，固應尊重議會自律之原則，惟司法機關為維護社會秩序及被害人權益，於必要時亦非不得依法行使偵審之權限」，依上開規定及解釋，可知關於言論自由或集會自由，尚非絕對不得限制之自由權利，依憲法第23條規定，於防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者，仍非不得以法律限制之。

⒊經查，本件原告即自稱為抗議活動領隊，亦為車隊第一台車之駕駛人毛振飛雖陳稱（略以）：「我是第一部車，我的後方除了要北上抗議的車外，沒有其他車，那是從休息站出來的輔助車道，我的車子左方已經有警車跟著我們的車隊。

警車本來要引導我們的車隊，原先警察有跟我協調，要我把車隊帶到泰山收費站。

警車在我的左前方，我發現我後面的車子跟不上，所以我放慢速度，並且決定將車子暫停，讓車子可以跟上來，後來的車子跟上來後，我就叫人下來，我們就在那邊陳抗。

後來的車子根本沒有辦法再換車道駛離，是因為警車都已經在內側車道停下來擋住我們的出路」等語（見前審卷第101 頁）。

惟查，依據舉發機關103 年「1025專案」聯合指揮所狀況紀錄表所載（見前審卷第87至89頁），陳情抗議車輛係於「0948」時停於機場系統前之輔助車道後，車上人員即下車往機場系統前進，在場員警即對53.7公里處後方全線管制，於「0951」時將陳抗人員管制於北上53.1公里處，於「0955」時開放內二線車道正常行駛，嗣於「1256」時第一部大巴士開始載運陳抗人員離開，直至「1545」時遊覽車始全部駛離，依此可見當日民眾陳情抗議時間長達5 、6 小時，原告已有充分時間請警方協助將停於現場之車輛駛離，且依原告毛振飛所述，現場員警亦僅使用「交通錐」之方式，區隔抗議民眾與供其他用路人通行之車道（見本院卷第57頁反面），故若違規車輛之駕駛人願意將違規車輛駛離，上開「交通錐」即得隨時由在場員警移走，甚至由抗議民眾亦得自行移位，可見並無任何明顯之困難得阻止駕駛人離去，此亦有內政部警政署國道公路警察局104 年8 月21日函文在卷可佐（見前審卷第111 頁，其內容略以：「說明：…二、當日車輛停於現場後民眾下車，警力將民眾包圍以保護其生命安全，期間並多次要求民眾將車輛駛離，惟皆不願離去，當時內線兩車道為正常開放行駛之車道，故無民眾無法前進之情形，另現場民眾皆無要求駛離之情形，倘有民眾要求駛離，亦可立即指揮車輛由內側開放之兩線車道駛離」等語）。

⒋復查，原告毛振飛於104 年8 月3 日準備程序筆錄亦自承：「原先警察有跟我協調，要我把車隊帶到泰山收費站，警察在我的左前方，因我發現我後面的車子跟不上，所以我放慢速度，並決定將車子暫停，讓車子可以跟上來，後來車子跟上來後，我就叫人下來，我們就在那邊陳抗。

而警車原來在我們左側有整排跟著我們走，所以車隊不可能換到內側車道行進，我當天臨時決定停下來，就地陳抗，他們其他人並不知道」等語（見前審卷第101 頁、第102頁），足見當日於國道上停車，並非原計畫之陳情抗議活動內容，亦為被上訴人及其餘受處分人所不知。

準此，本件原處分係認為附表所示原告有「汽車行駛於高速公路違規臨時停車或停車（無故於車道上或路肩違規停車）」，而依道路交通管理處罰條例第33條第1項第8款規定處以行政罰，並非因原告於路肩或車道上以6 步1 跪或靜坐抗議而處以行政罰，則原告爭執其於高速公路車道上停車係因陷於車陣中無法離去云云，似無藉由高速公路車道上停車之行為，表達特定訊息之意圖，該違規停車之行為，是否係象徵性言論之行為，並非無疑，且相較於其他有明顯訴求之陳情抗議行為，自非可混為一談。

⒌綜上所述，言論之表徵雖確實應採寬廣之見解，而和平集會也確實應受保障，但以「在高速公路車道上停車」為和平集會而為象徵性言論之表達，就涉及到不同規範價值選擇的範疇，在高速公路車道上停車是個高度危險行為，以該停車行為表徵之抗議行為，其高度危險性，已無法彰顯集會之和平性與言論表達之自由度，此時集會自由與言論自由即應讓步，原告停車抗議之行為即屬「無故」，不應再受言論自由之保障。

（五）爭點三：原處分對於原告停車抗議之行為加以處罰，是否有違反兩公約之規定？⒈按兩公約於98年3 月31日經立法院以條約案方式通過，同時制定兩公約施行法。

依兩公約施行法第2條規定，固使公政公約所揭示保障人權規定，具國內法律之效力。

惟參照司法院釋字第329 號解釋意旨，其位階同於法律，並無高於法律之位階，此亦為多數學說及實務立場。

又公政公約第21條前段雖規定「和平集會之權利，應予確認」，所有發生在公共場所之示威抗議活動，固然都有可能造成某些混亂狀況，但在示威抗議者未出現暴力行為之情況下，國家必須展現一定程度之容忍，以便讓示威抗議者和平集會遊行權利不至於遭受剝奪。

申言之，對於合法正當之和平集會遊行所「必然產生」妨礙交通等不利於第三人之附隨效果，國家不僅應容忍，還負有以積極措施確保和平集會之義務，包括重新安排交通或針對反對者干擾而提供警察保護等，必須依比例原則做合理的衡量。

惟公政公約第21條後段另規定「除依法律之規定，且為民主社會維護國家安全或公共安寧、公共秩序、維持公共衛生或風化、或保障他人權利自由所必要者外，不得限制此種權利之行使」，亦即和平集會之權利，並非不得加以限制，出於對「公共安全」、「公共秩序」、「他人權利自由利益」之保護，均是得限制之情形。

集會應考慮過路者及參加者人身安全及身體完整性的權利；

當集會對人或物之安全造成具體威脅時，該集會可以被限制、禁止，甚至在必要時加以驅散，以保護公共安全。

⒉經查，本件原處分並非以原告參加集會遊行在高速公路進行靜坐抗議或6 步1 跪而處以行政罰，而係因原告在前述抗議活動之外，另以附表所示車輛於高速公路車道上或路肩違規停車之故，且依卷附內政部警政署國道公路警察局執行103 年「1025專案」聯合指揮所狀況紀錄表所載之內容（略以）：「當日9 時48分陳抗車隊即停車，人員下車抗議，12時22分第1 次舉牌警告制止（對毛振飛），12時27分第2 次舉牌，命令解散，12時35分第3 次舉牌，命令解散，12時40分第4 次舉牌，制止其抗議行為，12時42分警方開始架離，12時56分共2 部遊覽車將陳抗民眾帶離現場，14時50分主線停放車輛已全數拖離」等語（見前審卷第87頁正反面），及內政部警政署國道公路警察局歷次函文之內容（略以）：「舉發機關均稱當日曾多次要求民眾將車輛駛離，惟皆不願離去」等語（見前審卷第86頁、第111 頁、本院卷75頁）觀之，可見警方並非在原告停車後欲行抗議行為時，即要求其離開或當場製單舉發其違規停車，而係使其表達抗議意見數小時後，始舉牌命其解散，並因駕駛人不願將違規停放於車道之車輛駛離，而將車拖離，嗣後並對違規於高速公路車道或路肩停車之行為製單舉發。

縱被告據以裁罰固然可能對集會遊行產生某程度限制，惟高速公路係涉及公共交通安全之場所，在高速公路上所行駛之車輛，其車速比一般道路上之車輛快，若釀成事故時，其造成之損害往往較一般道路嚴重，顯具有高度之危險性，實不宜作為合法之抗爭場所。

再者，本案雖是國道收費員為其工作、薪資、福利等保障與轉職補償問題所產生之抗爭，但高速公路為涉及公共交通安全之場所，並深具高度危險性，已如上述，若任意作為人民抗爭之場地，豈不罔顧其他用路人之權益，否則於鐵路局上班之員工是否可在鐵道上抗議？航空公司之空服員、機師可否於跑道或飛機上抗議？果真如此，顯然會造成大眾公共運輸之紊亂及重大之公共交通危險。

準此，本院以為原處分對於原告所加之限制，應是符合公政公約第21條後段所稱對公共安全、公共秩序、他人權利自由利益保護而加以限制之情形，亦符合比例原則之要求。

⒊再者，歐洲人權公約第11條第1項亦規定，任何人均有和平集會及結社之自由。

第2項規定，除非是根據法律規定，以及民主社會基於國家安全或公共安全、避免失序或犯罪、保護健康或道德、或者維護他人權利與自由等理由，否則不得限制上述集會結社權利之行使。

該規定與公政公約第21條相似。

然歐洲人權法院在Barraco v. France （Appl.No.31684/05）案之判決，針對遊行示威無可避免引發的混亂及該案原告蓄意造成高速公路部分路段封閉、車輛停駛所造成之混亂，亦係採取分別處理模式，該判決認為該案原告所以遭到法國法院判刑，並非單純起因其參加示威抗議活動，而是因其在示威抗議活動中採取特定行為【亦即在一定時間內阻斷高速公路順暢通行之可能性】之故，已經超越示威抗議行為之本質，且在上述阻隔交通效果發生後，該案原告並未立即遭到逮捕，警方數度提出警告，才採取逮捕行動，且在遭逮捕前，該案原告已從事幾個小時的示威抗議行動，故歐洲人權法院認為法國法院以該案3 名原告阻礙交通為由，對該案原告處以3 個月拘役及1,500 歐元罰金，雖屬對集會遊行限制措施，但符合比例原則，也未違反歐洲人權公約第11條之要求。

準此，本院以為警察機關舉發本件和平集會之參與者，被告並據以作成原處分處罰，雖屬對人民和平集會之事後限制，惟基於公共安全、公共秩序、他人權利自由利益保護等理由，針對參與集會原告之違規停車或臨時停車之行為加以處罰，並未違背公政公約第21條而無效，仍屬合理、必要之限制，併此敘明。

（六）末查，原告郭靜宜、柯永蘭等2 人是否為當日實際之駕駛人？若否，則被告對上開2人施以處罰，是否合法？⒈按汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則而有違規減速、臨時停車或停車者，處汽車駕駛人3,000 元以上6,000 元以下罰鍰，道路交通管理處罰條例第33條第1項第8款定有明文。

是揆諸上開規定可知，行駛高速公路違規停車或臨時停車之行為，係以「汽車駕駛人」為處罰對象，而非以汽車所有人為處罰對象。

⒉再者，汽車所有人若非汽車駕駛人，而有違反道交管理處罰條例第33條第1項規定之違規行為時，同條例第85條規定，「本條例之處罰，受舉發違反道路交通管理事件之受處罰人，認為受舉發之違規行為應歸責他人者，應於舉發違反道路交通管理事件通知單應到案日期前，檢附相關證據及應歸責人相關證明文件，向處罰機關告知應歸責人，處罰機關應即另行通知應歸責人到案依法處理。

逾期未依規定辦理者，仍依本條例各該違反條款規定處罰」，揆諸同條例第7條之2第1項、第4項及第85條第1項規定內容，可知上開條文所欲裁罰之對象本為汽車駕駛人，並非汽車所有人，於逕行舉發之對象為汽車所有人卻非汽車駕駛人之情形，依規定原則上仍須以汽車駕駛人為裁罰對象，因此方有該條例第85條第1項所規定汽車所有人得在期限內檢附證據向處罰機關告知應歸責人之設，此一規定之目的在於「逕行舉發」違規之情形，處罰機關基於職權調查原則一般僅能查知汽車車籍登記之所有人，較無從查究實際汽車駕駛人為何人，相對而言，汽車所有人針對汽車駕駛人之釐清更能掌握正確資料，故第85條第1項規定明文課予汽車所有人直接協力義務，令其負有陳報違規汽車駕駛人為何人之義務。

申言之，道路交通管理處罰條例第85條第1項規定，並非謂得更改各該法定裁罰對象之意，至多係在處罰機關以汽車所有人為裁罰對象時，依第4項規定推定其有過失而賦予其舉證之負擔，據此，汽車所有人既可舉證證明其無過失，自亦得舉證證明其並非汽車駕駛人而無須負違規責任，其理甚明。

又同條例第33條第1項規定之處罰對象為「汽車駕駛人」，職是，依上揭條文規定，應認汽車所有人若得舉證其非駕駛人，且就汽車駕駛人之違規行為無故意、過失時，自得主張免罰。

⒊經查，系爭附表編號一、三所示車牌號碼之汽車，雖分別為原告郭靜宜、柯永蘭、( 下稱原告郭靜宜等2 人) 所有，而於事實欄所述之時、地分別由訴外人黃俊凱、王啟花等2 人駕駛至抗議現場，嗣遭舉發機關認有「違規停車」行為之事實，然原告郭靜宜等2 人於收受舉舉發通知單後，即委由本件違規之實際駕駛人黃俊凱、王啟花向被告提出陳述，而陳述書上「當場舉發駕駛人」欄即已載明為黃俊凱、王啟花，並在陳述書上簽名，並有交通違規案件陳述書在卷可稽（見前審卷第55頁、第57頁）。

再衡酌臺灣桃園地方法院檢察署檢察官104 年度偵字第86號、第14666 號不起訴處分書之附表，已明確表明車牌號碼00－0000號之駕駛人為「王啟花」、1107－ZS號之駕駛人為「黃俊凱」（見本院卷第87頁、第89頁），且由該不起訴處分書之分案日期「0000000 」觀之（見本院卷第83頁），再參照被告裁決書之裁決日期為「104 年1 月22日」，即可發現舉發機關將原告涉及刑事部分移送地檢署之日係早於移送本案被告之日期，顯見員警在將原告違反道路交通管理處罰條例之部分移送被告時，即已知曉原告郭靜宜等2 人並非實際之駕駛人。

是綜上事證交互觀之，案發當時違規停車於高速公路之實際駕駛人並非原告郭靜宜等2 人，而係黃俊凱、王啟花等2 人之事實，堪予採認。

準此，原告郭靜宜等2 人並非於上述時、地駕駛附表編號一、三所示車牌號碼之實際駕駛人，則被告認上開原告郭靜宜等2 人有道路交通管理處罰條例第33條第1項第8款之違規行為，而以附表所示編號一、三之裁決書裁處原告郭靜宜等2人之罰鍰及各記違規點數1 點之處分，認事用法，顯有違誤，其訴請撤銷為有理由，自予准許。

（七）至臺北高等行政法院雖於105 年度交上字第40號判決內表示（略以）：「參酌裁處時違反道路交通管理事件統一裁罰基準表就汽車駕駛人所涉違反處罰條例第33條第1項第8款，無故於車道停車或臨時停車者，規定為一律處罰法定最高額罰鍰6,000 元，並未依前揭各種區分罰鍰等級之標準予以區分罰鍰額度，似未予斟酌違規情節應受責難程度或所生影響，而有違行政罰法第18條規定暨比例原則；

又縱觀全卷資料，並無上訴人( 即被告) 具體說明其所斟酌本件應處法定最高額罰鍰之情由，則關於此部分之裁罰金額，上訴人逕以法定最高額度予以裁罰，是否為適法？有無裁量怠惰及審酌行政罰法第18條第1項等情形…」等語（見本院卷第17頁）。

惟查，按違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第1條規定：「本細則依道路交通管理處罰條例第92條第4項規定訂定之」、第2條第1項、第2項規定：「處理違反道路交通管理事件之程序及統一裁罰基準依本細則之規定辦理。

前項統一裁罰基準，如附件違反道路交通管理事件統一裁罰基準表」，核上開統一裁罰基準及處理細則之規定，就其立法目的及功能，乃為防止處罰機關枉縱或偏頗，依道路交通管理處罰條例第92條第4項所授權交通部會同內政部訂定「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」及其附件「違反道路交通管理事件統一裁罰基準表」，用以維持裁罰之統一性與全國因違反道路交通管理事件受處罰民眾之公平，不因裁決人員不同，而生偏頗，寓有避免各監理機關於相同事件恣意為不同裁罰之功能，並非法所不許，於憲法上保障人民財產權之意旨並無牴觸（司法院釋字第511 號解釋參照），並無違反法律保留原則。

核其規定，既係基於母法之授權而為訂定，且違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則附件所示統一裁罰基準表中有關道路交通管理處罰條例第33條第1項之裁罰基準內容，不僅就不同違規車種，其可能衍生危害交通安全之輕重不同，而區分有「機車」、「小型車」、「大型車」等不同之罰鍰標準，且就本件違反處罰條例第33條第1項第8款之裁罰基準內容，就駕駛人違規臨時停車或停車之地點，更區分為「於路肩外、收費站區違規停車」、「於中央分隔帶、隧道內、交流道、路肩違規停車」、「無故於車道上停車或臨時停車」等不同之違規態樣做處罰。

是違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則，既然已針對駕駛人違規停車地點不同，所衍生交通秩序危害輕重不同，分別處以不同之罰鍰，顯然已斟酌駕駛人違規情節應受責難程度或所生影響，而符合行政罰法第18條暨比例原則，亦符合相同事件相同處理，不同事件不同處理之平等原則，並未牴觸母法。

況裁罰基準表係經由主管機關經常性適用，而建立規律之行政慣例，基於上開平等原則所產生行政自我拘束，自具有對外效力，被告自得依此基準而為裁罰。

查，本件原告毛振飛、駱岱光、張欽淵、黃瑞辰、曹薛美珠等人(下稱原告毛振飛等5 人) 之違規行為均係違反道路交通管理處罰條例第33條第1項第8款規定，行駛高速公路違規臨時停車或停車者，無故於「車道上」停車，依統一裁罰基準表規定，不分是否逾越應到案期限，原本均應處罰鍰6,000 元。

至於被告為何裁處原告毛振飛罰鍰4,000 元，則係因本件舉發單位就原告毛振飛之違規行為於傳檔被告時，誤植舉發條款「行駛高速公路違規臨時停車或停車－於路肩違規停車」之代碼而致使被告誤裁罰鍰4,000 元，此有被告106 年5 月9 日之陳報狀附卷可稽( 見本院卷第70至71頁) 。

惟按「原告提起撤銷之訴，被告認原裁決違法或不當，應自行撤銷或變更原裁決。

但不得為更不利益之處分」，行政訴訟法第237條之4第1項第1款定有明文。

是被告就原告毛振飛之裁罰，依上揭法律規定不得為更不利益之處分，併予敘明。

故本件被告對於原告毛振飛等5 人依據統一裁罰基準表而為裁罰，係屬於法有據，且屬妥適，並無裁罰怠惰或違反比例原則之情事。

五、綜上所述，原告郭靜宜等2 人並非於事實概要所述時、地駕駛附表編號一、三所示車牌號碼之實際駕駛人，則被告認原告郭靜宜等2 人有道路交通管理處罰條例第33條第1項第8款之違規行為，而以附表所示編號一、三之裁決書裁處原告郭靜宜等2 人之罰鍰及各記違規點數1 點之處分，其認事用法，顯有違誤，原告郭靜宜等2 人訴請撤銷為有理由，應予准許。

又被告以附表二、四、五、六、七所示原告毛振飛等5 人有「行駛高速公路違規臨時停車或停車」之違規行為，依道路交通管理處罰條例第33條第1項第8款、第63條第1項第1款及道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則等規定，各裁處原告毛振飛等5 人如附表二、四、五、六、七所示之罰鍰，並各記違規點數1 點，核無違誤。

故原告毛振飛等5 人之先位聲明訴請撤銷原處分，及備位聲明訴請確認原處分違法及被告應按處分金額，返還予原告毛振飛等5 人指定之代受領人，均為無理由，應予駁回。

六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，附此敘明。

七、依行政訴訟法第237條之5第1項第1款規定，交通裁決事件之裁判費，係「按件」徵收300 元，所謂「按件」，依目前行政訴訟實務，係按訴狀件數計算，是附表所示原告雖係合併起訴，仍以1 件計算，僅應徵收裁判費300 元。

是本件第一審原告預納之裁判費2,100 元及上訴時已由被告預繳之750 元，除應將溢繳之裁判費1,800 元退還予原告外，其餘應由敗訴之原告毛振飛等5 人負擔。

再依行政訴訟法第237條之8第1項規定，法院為訴訟費用之裁判時，應確定其費用額，而其立法理由在於為免交通裁決事件之當事人於判決確定後另行聲請確定訴訟費用之勞費，爰參考民事訴訟法第436條之19規定，明定本條。

從而確定費用額之方法，應依行政訴訟法第237條之9 、第236條、第104條規定準用民事訴訟法第93條規定。

爰確定第一審訴訟費用額如主文第3、4 項所示。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴第237條之8第1項、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 7 月 27 日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法 官 黃 漢 權
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣750元。
中 華 民 國 106 年 7 月 27 日
書記官 程 省 翰
附表：
┌──┬───┬────┬─────┬───────┬─────┐
│編號│ 原告 │車牌號碼│舉發通知單│    裁決書    │ 裁處金額 │
│    │      │        │          │              │（新臺幣）│
├──┼───┼────┼─────┼───────┼─────┤
│  │郭靜宜│1107－ZS│Z00000000 │43－Z00000000 │6,000元   │
├──┼───┼────┼─────┼───────┼─────┤
│  │駱岱光│6373－YP│Z00000000 │43－Z00000000 │6,000元   │
├──┼───┼────┼─────┼───────┼─────┤
│  │柯永蘭│LS－4846│Z00000000 │43－Z00000000 │6,000元   │
├──┼───┼────┼─────┼───────┼─────┤
│  │張欽淵│9E－9067│Z00000000 │43－Z00000000 │6,000元   │
├──┼───┼────┼─────┼───────┼─────┤
│  │黃瑞辰│Q2－6175│Z00000000 │43－Z00000000 │6,000元   │
├──┼───┼────┼─────┼───────┼─────┤
│  │毛振飛│8461－TM│Z00000000 │43－Z00000000 │4,000元   │
│    │      │        │          │              │          │
├──┼───┼────┼─────┼───────┼─────┤
│  │ 曹薛 │3B－1718│Z00000000 │43－Z00000000 │6,000元   │
│    │ 美珠 │        │          │              │          │
└──┴───┴────┴─────┴───────┴─────┘