臺灣桃園地方法院行政-TYDA,106,交更(一),7,20171229,1

臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 106年度交更(一)字第7號
原 告 詹益辰(兼黃麗蓉、李春慧、陳佳妤、謝羽囿、彭
惠君、吳淑玲、李保蒼之選定當事人)
訴訟代理人 劉繼蔚律師
被 告 臺中市交通事件裁決處
代 表 人 黃士哲
訴訟代理人 黃曉妍律師
複代理人 高宏文律師
上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告附表所示裁決書所為之處分提起行政訴訟，前經本院以104 年度交字第31號判決將附表所示之裁決處分撤銷，嗣被告上訴後，經臺北高等行政法院以105 年度交上字第108 號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理，判決如下：

主 文

原處分關於原告謝羽囿、吳淑玲、李保蒼部分（即附表編號四、編號七、編號八所載之各罰鍰及各記違規點數一點）均撤銷。

附表編號一、二、三、五、六所示原告黃麗蓉、李春慧、陳佳妤、彭慧君、詹益辰之訴均駁回。

第一審訴訟費用新臺幣參佰元及發回前上訴審訴訟費用新臺幣柒佰伍拾元均由原告黃麗蓉、李春慧、陳佳妤、彭慧君、詹益辰負擔。

原告黃麗蓉、李春慧、陳佳妤、彭慧君、詹益辰應給付被告新臺幣柒佰伍拾元。

事實及理由

壹、程序事項：

一、按「多數有共同利益之人得由其中選定1 人至5 人為全體起訴或被訴」，行政訴訟法第29條第1項定有明文。

本件原告係詹益辰、黃麗蓉、李春慧、陳佳妤、謝羽囿、彭惠君、吳淑玲、李保蒼等8 人均因涉及國道收費員自救會於民國103年10月25日於國道上陳抗活動而遭處罰，且有提出共同原因之抗辯，渠等具有訴訟上之共同利益，依上揭法律規定選定被選定人即原告詹益辰擔當實施本訴，於法並無不合，應予准許。

二、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。

行政訴訟法第111條第1項但書定有明文。

又按訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變，訴之變更或追加，應予准許，同條第3項第2款亦有明文。

本件原告原係提起撤銷之訴，惟嗣又變更為先位之訴為撤銷之訴，另追加備位之訴為確認之訴，經核原告之先、備位訴訟，其請求之基礎事實不變，且於被告之攻擊防禦亦無影響而無不適當，依上開法律規定，應予准許。

三、本件係原告不服被告所為道路交通管理處罰條例（下稱道交處罰條例）第8條之裁決而提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第237條之1 ，應適用交通裁決事件訴訟程序，本院並依同法第237條之7 規定，爰不經言詞辯論，逕為裁判。

貳、實體事項：

一、事實概要：原告詹益辰、黃麗蓉、李春慧、陳佳妤、謝羽囿、彭惠君、吳淑玲、李保蒼之等人於103 年10月25日上午11時30分許，駕駛如附表所示車輛（按其中謝羽囿、吳淑玲、李保蒼等3 人係車主，但非駕駛人，詳後述），行經國道一號北上53.5公里處時，因有停車於車道上之違規行為，而為內政部警政署國道公路警察局第一公路警察大隊五楊分隊（下稱舉發機關）員警逕行舉發，並填製如附表所示之舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知單），移送被告處理。

嗣原告於期限內到案陳述不服舉發，經被告函請舉發機關查證後仍認違規事證明確；

被告認定原告確有如附表所示裁決書之違規事實屬實，乃依道交處罰條例第33條第1項第8款、第63條第1項第1款及違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則等規定，以附表所示之裁決書（下稱原處分），各裁處原告如附表所示之罰鍰，並各記違規點數1點。

原告不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：㈠本件關鍵為原告等受處分人集會陳抗行為如兼違反交通法規，其不法性應為如何之評價？此不僅涉及受處分人行政違規處罰之可罰性判斷，尤對於發回意旨所指是否應予一律開立最高6000元罰鍰處分之應受責難程度，是否合於行政罰法第18條第1項規定。

按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力」，行政罰法第18條第1項定有明文，本件國道收費員陳抗事件，係因遭我國公務員約聘僱制度對收費員保障欠周，且訴外人遠通電收公司履行BOT 案承諾不完全、國家並未積極介入處置等情，遂積極以政治對話爭取輿論支持等方式，換取政府部門之積極處理，確有不得已情事。

且本件收費員事件事後經總統介入協調，業與收費員達成處理共識，亦經媒體刊登在案，顯見本件收費員之陳抗行為，政治部門確肯認用溝決、溝通方式，基於法秩序整體評價之角度，即不應就其應受責難程度予以嚴厲之評價。

準此，本件發回意旨及同類案件發回意旨指摘原處分不分情狀一律處以最高6000元罰鍰有怠惰裁量濫用情形，違反行政罰法第18條第1項之意旨應予撤銷。

㈡就本件不法性部分，原告提出下列各方向認有應減輕原告非難程度之原因：⒈本件發回前原判決引用兩公約即聯合國公民與政治權利公約、經濟與社會文化權利公約（下稱兩公約），作為陳抗行為不具違法性應予撤銷交通罰單之原因。

就此原告補充，我國先後以施行法承諾受國際人權公約之拘束，包括兩公約、消除對婦女一切形式歧視公約、兒童權利公約、身心障礙者權利公約等。

就各該施行法所定「公約所揭示保障身心障礙者人權之規定，具有國內法之效力」，堪信公約作為內國法，對於既有之內國法令與行政措施具有直接且優先之效力，已為我國立法者所肯認。

⒉我國集會遊行法前一次修正為91年6 月26日，且僅為文字之酌修，迄未於公約通過後依公約意旨修正，依上開施行法有關之立法意思，公約施行法內國法化之公約保障人權規定，應優先於國內之舊法，而為合於公約意旨之適用。

參酌修正中經委員會審查通過之集會遊行法第18條：「（修正通過）第18條政府機關對於人民舉行集會、遊行與其他法益間之均衡維護，應積極考量憲法保障人民集會、遊行自由之意旨，不得逾越所欲衡平法益之必要限度」，可知如斟酌兩公約保障人民集會遊行權利之意旨，即應考量憲法保障人民集會、遊行自由之意旨，不得逾越所欲衡平法益之必要限度。

準此，發回前原判決意旨，即係參酌公約旨趣及考量憲法保障人民集會、遊行自由之意旨，及斟酌衡平交通法益應受限制之必要範圍內，予以撤銷，於法並非無據。

⒊本件違規係因當日陳抗為首之毛振飛臨時停車，致使其他原告因受頭車領導不明去向不得不停下探詢，終因非即時舉行，不能達成原定集會、遊行之目的，而有司法院釋字第718解釋所稱緊急性、偶發性之集會，並不問是否經許可或需經許可之集會，均屬憲法保障之集會，而有集會遊行法第24條第1項及第2項：「集會、遊行時，警察人員得到場維持秩序。」

、「主管機關依負責人之請求，應到場疏導交通及維持秩序」之適用，而本件確經員警全程在場，並已依道交處罰條例第6條：「道路因車輛或行人臨時通行量顯著增加，或遇突發事故，足使交通陷於停滯或混亂時，警察機關或執行交通勤務之警察，得調撥車道或禁止、限制車輛或行人通行」處，業已限制該部分陳抗所用高速公路之道路與通行之性質，顯然並無侵害或僅有輕微之交通不便之影響。

⒋本件違規諸多原告對陳抗組織、行為並無指揮或主導地位，無支配力之會員係依頭車毛振飛之帶領，因其突於高速公路停下，頓失目標而隨同停下，因陷於車陣中無法離，並進而於員警控制下為陳抗行為，有發回前原審函調之陳抗事件處理經過與現場圖，並原審訊問毛振飛筆錄可資對照。

準此，毛振飛以外其他原告乃非出於己意而有客觀上受舉發之違規行為，然主觀上係受毛振飛行為所影響支配，其脫離陳抗行為有其主、客觀之困難，殊料毛振飛僅受4000元之罰鍰，而其他人一概受最高6000元之罰鍰，其罰鍰數額之裁量，難謂無違法情事。

⒌被告抗辯其係根據行為時違反交通管理事件裁罰基準表（103 年3 月27日版），就所涉道交處罰條例第33條第1項第8款「行駛高、快速公路違規暫時停車或停車」部分，法定罰鍰範圍為3000至6000元，而裁罰基準所列情節僅區分「於路肩外、收費站區違規停車」（以其於期限內繳納或到案聽候裁決、逾越應到案期限三十日內繳納或聽候裁決、逾越應到案期限三十日以上六十日以內繳納或聽候裁決，及逾越應到案期限六十日以上或逕行裁決，分別裁處3000元、3300元、3900元及4500元）、「於中央分隔帶、隧道內、交流道、路肩違規停車」（同前開時點區分，分別裁處4000元、4400元、5200元及6000元）及「無故於車道上停車或臨時停車」（不分時點一律裁處6000元）云云，惟參酌臺北高等行政法院106 年度訴字第5 號判決意旨可知，並非依裁量基準處置，即可謂被告已善盡裁量情事，茍裁量基準確未斟酌應斟酌之必要情狀，一律處特定罰鍰，該裁量基準亦有瑕疵，原處分復未敘明其裁量斟酌之依據，及逕依裁罰基準裁處最高罰鍰，顯非適法，有違行政程序法第7條及行政罰法第18條之比例原則，且有裁量怠惰情事，自屬違法，應予撤銷。

另臺北高等行政法院106 年度交上字第45號判決105 年度交上字第41號、50號判決、104 年度交上字第174 號判決亦採同一旨趣可資參酌。

是依實務見解及參酌本件相關判決之發回意旨，可認縱有裁量基準為據，然一律處罰法定最高額罰鍰部分，並未依行政罰法已明示之裁量例示區分罰鍰等級之標準予以區分罰鍰額度，似未予斟酌違規情節應受責難程度或所生影響，而有違行政罰法第18條規定暨比例原則，復未具體說明其所斟酌本件應處法定最高額罰鍰之情由，難謂無瑕疵，而構成撤銷之原因。

是原告行為欠缺違反行政法義務之不法性，且縱令成立交通違規，責難程度亦應予減輕，並應符合兩公約、比例原則及行政罰法第18條第1項之意旨，業經發回意旨具體指摘，應予撤銷原處分。

㈢綜上所述，原處分既然應予撤銷，原繳納之罰鍰即失其法律上之原因，原告請求返還之依據，為公法上回復原狀／結果除去請求權，於本件金錢裁罰，亦與公法上不當得利返還請求相當，應命返還於原告或指定之代受領人：依行政訴訟法第7條、第196條第1項、第237條之1第1項第2款、行政程序法第118條及臺北高等行政法院98年度訴字第339 號判決（其中返還不當得利本金部分經最高行政法院100 年度判字第790 號判決維持），原告受舉發後，均統一向被告完納罰鍰，原舉發事實及裁決處分並認定違法撤銷，則被告受領並繼續保有該罰鍰即失其法律上之原因，應予返還。

是原告基於公法上回復原狀／結果除去請求權或公法上不當得利請求權，自得請求被告返還已繳納之罰鍰於指定之代受領人等語。

㈣並先位聲明：原處分撤銷；

另備位聲明：確認原處分違法；

及被告應按處分金額，返還予原告指定之代受領人。

三、被告答辯略以：㈠按汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則而有違規減速、臨時停車或停車者，處汽車駕駛人3,000 元以上6,000 元以下罰鍰，並記違規點數1 點。

道交處罰條例第33條第1項第8款、第63條第1項第1款分別定有明文。

又汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路，應遵守其管制之規定，道路交通安全規則第105條所明定。

次按汽車在行駛途中，除遇特殊狀況必須減速外，不得驟然減速或在車道中臨時停車或停車亦為高速公路及快速公路交通管制規則第10條所規定。

㈡經查，內政部警政署國道公路警察局第一公路警察大隊等函文說明（略以）：「…陳述內容指稱係停車後，藉以陳述國道收費員相關之訴求，顯見確實有於車道上停車陳述訴求，並非所稱陷於車陣之中，難以離去之情形。

該車違規事實明確，本大隊依事實舉發核無不當」等語觀之，顯見原告違規狀況屬實，被告依法裁罰，即無違誤。

㈢又觀諸道交處罰條例第1條、第33條第1項第8款等規定，道交處罰條例制定之目的，乃在於維護交通秩序、確保交通安全，對於影響交通安全及順暢之行為，課予罰鍰等行政罰處分，以促進民眾遵守交通規則。

今原告非基於國道一般使用之目的，於國道上違規停車，原告雖主張警察機關全程監督控管，並為交通之管制，客觀上對交通往來並無危險，然原告違規停車之行為，縱有交通管制，仍造成國道交通壅塞，已對國道交通的順暢產生影響，難謂無危害交通安全，依道交處罰條例規定，本即應對其予以裁罰，又此裁罰之目的已如前述，非如原告所述「事後限制，甚且制裁人民和平集會的權利」，倘高速公路用路人如無故於車道上停車，顯易造成交通停滯或混亂，將過度妨礙他人使用道路權益，有害交通秩序及公共利益。

原告集會遊行目的為陳述國道收費員相關訴求，原舉發單位基於保障公共利益，為維持公共場所公共安寧及維持交通秩序所為前揭限制之決定，無礙原告集會遊行欲和平表達意見的訴求，適當且未逾越必要限度，並無違誤。

原告主張各節，實不足以推翻其行駛高速公路無故於車道上停車之違規事實，是原舉發單位之舉發過程核無不當。

被告依法裁處，並無違誤，原告之訴顯無理由，請予駁回，以維法紀等語。

㈣並答辯聲明：原告之訴駁回。

四、本院判斷㈠按汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則而有違規減速、臨時停車或停車者，處汽車駕駛人3,000 元以上6,000 元以下罰鍰，並記違規點數1 點，道交處罰條例第33條第1項第8款、第63條第1項第1款分別定有明文。

又按汽車行駛高速公路及快速公路，除於規定之停車處外，不得在路肩及路肩外、中央分隔帶、隧道內或交流道停車。

但遇有濃霧、濃煙、強風、大雨等特殊狀況嚴重影響行車安全時，得在路肩暫停，並應顯示危險警告燈，視線清晰時，應即恢復行駛。

同條例第33條第6項授權交通部會同內政部制定之「高速公路及快速公路交通管制規則」第12條第1項定有明文。

又依行為時之「違反道路交通管理事件統一裁罰基準表」記載，違反道交處罰條例第33條第1項第8款規定，行駛高速公路違規臨時停車或停車者，無故於「車道上」停車，不分是否逾越應到案期限，均應處罰鍰6,000 元。

㈡上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有附表所示之舉發通知單、採證照片、裁決書及其送達證書、繳款收據、交通違規案件陳述書、內政部警政署國道公路警察局第一公路警察大隊歷次函文暨所附採證光碟、汽車車籍查詢、「103 年「1025專案」聯合指揮所狀況紀錄表、1025專案現場部署情形圖等資料各1 份（附於前審卷及本院卷可稽）而原告（謝羽囿、吳淑玲、李保蒼3 人除外）對於上揭時、地有違規停車或臨時停車之事實亦不否認，足信屬實。

是依兩造陳述及主張，可知本件爭點厥為：㈠本件是否具備逕行舉發之事由及要件，即是否有違正當法律程序原則之要求？㈡本件原告等停車抗議之行為，是否應受言論自由的保障，即行政處罰是否應限縮退讓？㈢原處分對於原告停車抗議之行為加以處罰，是否有違反兩公約之規定？㈣被告對原告裁罰均一律為6 千元，是否有違反行政罰法第18條之規定？茲析論如下：㈠本件是否具備逕行舉發之事由與要件，即員警之舉發是否有違正當法律程序原則之要求？⒈關於道交處罰條例，除第7條之2 規定「當場舉發」與「逕行舉發」外，是否仍有其他類型舉發程序之法律爭議，實務上法院之見解曾有歧異，惟經最高行政法院104 年度判字第636 號判決已闡明：「……所謂交通舉發，乃交通執法人員因執行職務，知有交通違規情事，而將交通違規事實告知被舉發人，並向管轄之處罰機關為移送舉報之程序，核此程序包含交通違規之調查取締及舉報移送，而舉發之事實則作為處罰機關裁決所應參酌之事項，故交通裁罰可謂始於舉發程序，處罰條例就交通違規處罰權限之規定，雖由公路主管機關及警察機關分別掌理，惟交通勤務警察執行道路交通管理之稽查及違規紀錄，並行使舉發職權，依處罰條例第7條第1項之規定，並未限制僅得於警察機關可為裁罰之範圍內執行，故就公路主管機關處罰範圍之違規行為，除由公路主管機關自行舉發處罰者外，警察機關亦得予舉發並移送公路主管機關處罰，事實上依現行實務及公路主管機關之組織觀察，大部分之交通違規裁罰，均係始於警察機關之舉發。

而行政機關本應積極主動，自行擬定執行其行政任務之方法，故正確執行交通違規舉發之職權，使違規行為人均可依道交處罰條例受公平之處理裁決，始符處罰條例之規範目的。

處罰條例第92條第4項將該條例有關舉發事項之處理細則，授權由交通部會同內政部定之，應係考量交通秩序之管理維護重在因地制宜與反應交通實際運作之狀況，且舉發僅係交通違規裁決前之行政程序而非處罰之構成要件，宜賦予行政權較多自主決定空間，故處理細則第6條第2項關於公路主管機關及警察機關就其主管業務，查獲違反道路交通管理之行為者，應本於職權舉發或處理之規定，核無違處罰條例授權之目的，尚難認與法律保留原則相違……」等語，是職權舉發業經最高行政法院統一見解並予肯認，自無違反正當法律程序可言。

⒉經查，依卷附舉發機關（即內政部警政署國道公路警察局第一公路警察大隊）之函文、採證照片、「1025專案」狀況紀錄表及現場部署情形圖等資料可知（見前審卷），附表所示汽車於103 年10月25日上午11時30分許在國道一號北向53.5公里處之車道或路肩上違規停車後，即往前集結從事抗議活動，且現場抗議民眾約有200 至250 人，車輛約60至70輛，大部分汽車駕駛人均已不在車內或車旁，如欲當場查明汽車駕駛人製單舉發，客觀上有其困難，且為避免當場激化對立而造成衝突危險，縱非不能當場舉發，依全案卷證及情節觀之，亦有不宜當場製單舉發之情形。

再者，舉發員警在執行本件取締交通違規勤務前，已事先判斷系爭地點於系爭時間並不宜以當場舉發之方式，直接取締違規之駕駛人，而係改以現場蒐證方式，並維持現場交通之秩序，此觀諸卷附「1025專案」狀況紀錄表及現場部署情形圖等資料自明。

況交通違規事件是否取締、或以何種方式取締，涉及交通稽查執行機關本身人力、事務的分配，屬交通稽查執行機關裁量職權範圍，除行政機關行使裁量權的過程或結果，有逾越權限或濫用權力情形而應以違法論外，法院原則上應尊重行政機關的裁量決定並作有限的司法審查，亦即交通執勤警員係依據現場道路設置情形、交通流量、交通事故發生頻率等等一切因素綜合判斷後，始決定執行違規取締勤務之方式。

且關於舉發方式，法令亦非僅限於「當場舉發」或「逕行舉發」兩種，已如前述，而本件違規行為態樣係「違規臨時停車或停車於車道或路肩上」，法律並未就此特為規定應如何舉發，是值勤員警縱未於舉發地點當場對違規駕駛人為製單舉發，而係於蒐證後始製單依職權舉發，亦非法所不許。

職是，論者有謂本件舉發程序違反道交處罰條例第7之2條之規定，舉發程序違法且違反正當法律程序云云，顯係誤解法令規定，殊無足採。

㈡本件停車抗議之行為，是否屬象徵性言論，而應受言論自由保障，即行政處罰是否應限縮退讓？⒈按憲法第11條固規定：「人民有言論、講學、著作及出版之自由」、第14條規定：「人民有集會及結社之自由」、第23條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」。

又關於集會自由，釋字第718號解釋理由書指明：憲法第14條規定人民有集會之自由，旨在保障人民以集體行動之方式和平表達意見，與社會各界進行溝通對話，以形成或改變公共意見，並影響、監督政策或法律之制定，係本於主權在民理念，為實施民主政治以促進思辯、尊重差異，實現憲法兼容並蓄精神之重要基本人權。

為保障該項自由，國家除應提供適當集會場所，採取有效保護集會之安全措施外，並應在法律規定與制度設計上使參與集會、遊行者在毫無恐懼的情況下行使集會自由。

以法律限制人民之集會自由，須遵守憲法第23條之比例原則，方符合憲法保障集會自由之本旨。

室外集會、遊行需要利用場所、道路等諸多社會資源，本質上即易對社會原有運作秩序產生影響，且不排除會引起相異立場者之反制舉措而激發衝突，主管機關為兼顧集會自由保障與社會秩序維持，應預為綢繆，故須由集會、遊行舉行者本於信賴、合作與溝通之立場適時提供主管機關必要資訊，俾供瞭解事件性質，盱衡社會整體狀況，就集會、遊行利用公共場所或路面之時間、地點與進行方式為妥善之規劃，並就執法相關人力物力妥為配置，以協助集會、遊行得順利舉行，並使社會秩序受到影響降到最低程度。

是依上開規定及解釋，可知關於言論自由或集會自由，尚非絕對不得限制之自由權利，依憲法第23條規定，於防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者，仍非不得以法律限制之。

⒉經查，與本件相同違規事實之訴外人毛振飛即自稱為抗議活動領隊，亦為車隊第一台車之駕駛人雖陳稱（略以）：「我是第一部車，我的後方除了要北上抗議的車外，沒有其他車，那是從休息站出來的輔助車道，我的車子左方已經有警車跟著我們的車隊。

警車本來要引導我們的車隊，原先警察有跟我協調，要我把車隊帶到泰山收費站。

警車在我的左前方，我發現我後面的車子跟不上，所以我放慢速度，並且決定將車子暫停，讓車子可以跟上來，後來的車子跟上來後，我就叫人下來，我們就在那邊陳抗。

後來的車子根本沒有辦法再換車道駛離，是因為警車都已經在內側車道停下來擋住我們的出路」等語，有卷附其筆錄可稽。

惟查，依前審卷附舉發機關103 年「1025專案」聯合指揮所狀況紀錄表所載，陳情抗議車輛係於「0948」時停於機場系統前之輔助車道後，車上人員即下車往機場系統前進，在場員警即對53.7公里處後方全線管制，於「0951」時將陳抗人員管制於北上53.1公里處，於「0955」時開放內二線車道正常行駛，嗣於「1256」時第一部大巴士開始載運陳抗人員離開，直至「15 45 」時遊覽車始全部駛離，依此可見當日民眾陳情抗議時間長達5 、6 小時，原告已有充分時間請警方協助將停於現場之車輛駛離，且依另案原告毛振飛所述，現場員警亦僅使用「交通錐」之方式，區隔抗議民眾與供其他用路人通行之車道，故若違規車輛之駕駛人願意將違規車輛駛離，上開「交通錐」即得隨時由在場員警移走，甚至由抗議民眾亦得自行移位，可見並無任何明顯之困難得阻止駕駛人離去，此亦有內政部警政署國道公路警察局104 年8 月21日函文附於前審卷可佐，其內容略以：「說明：……二、當日車輛停於現場後民眾下車，警力將民眾包圍以保護其生命安全，期間並多次要求民眾將車輛駛離，惟皆不願離去，當時內線兩車道為正常開放行駛之車道，故無民眾無法前進之情形，另現場民眾皆無要求駛離之情形，倘有民眾要求駛離，亦可立即指揮車輛由內側開放之兩線車道駛離」等語。

準此，原告主張渠等於高速公路車道上停車係因陷於車陣中無法離去云云，與事實不符，殊無足採。

⒊綜上所述，言論自由及和平集會固應受保障，但以「在高速公路車道上停車」為和平集會而為象徵性言論之表達，即涉及不同規範價值選擇之問是題在高速公路車道上停車是高度危險行為，且以停車行為表徵抗議行為，已嚴重影響交通安全及秩序，依憲法第23條規定，為防止妨礙他人自由、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者之意旨，自不受言論自由或和平集會之保障至明。

㈢原處分對於原告停車抗議之行為處罰，是否有違反兩公約之規定？⒈按兩公約於98年3 月31日經立法院以條約案方式通過，同時制定兩公約施行法。

依兩公約施行法第2條規定，固使公政公約所揭示保障人權規定，具國內法律之效力。

惟參照司法院釋字第329 號解釋意旨，其位階同於法律，並無高於法律之位階，此亦為多數學說及實務立場。

又公政公約第21條前段雖規定「和平集會之權利，應予確認」，所有發生在公共場所之示威抗議活動，固然都有可能造成某些混亂狀況，但在示威抗議者未出現暴力行為之情況下，國家必須展現一定程度之容忍，以便讓示威抗議者和平集會遊行權利不至於遭受剝奪。

申言之，對於合法正當之和平集會遊行所「必然產生」妨礙交通等不利於第三人之附隨效果，國家雖可容忍，還負有以積極措施確保和平集會之義務，包括重新安排交通或針對反對者干擾而提供警察保護等，必須依比例原則做合理的衡量。

惟公政公約第21條後段另規定「除依法律之規定，且為民主社會維護國家安全或公共安寧、公共秩序、維持公共衛生或風化、或保障他人權利自由所必要者外，不得限制此種權利之行使」，亦即和平集會之權利，並非不得加以限制，出於對「公共安全」、「公共秩序」、「他人權利自由利益」之保護，均屬得限制之情形。

集會應考慮過路者及參加者人身安全及身體完整性的權利；

當集會對人或物之安全造成具體威脅時，該集會可以被限制、禁止，甚至在必要時加以驅散，以保護公共安全。

⒉經查，原處分並非以原告參加集會遊行在高速公路進行靜坐抗議或6 步1 跪而處以行政罰，而係因原告在前述抗議活動外，另以附表所示車輛於高速公路車道上違規停車之故，且依卷附內政部警政署國道公路警察局執行103 年「1025專案」聯合指揮所狀況紀錄表所載之內容（略以）：「當日9 時48分陳抗車隊即停車，人員下車抗議，12時22分第1 次舉牌警告制止（對毛振飛），12時27分第2 次舉牌，命令解散，12時35分第3 次舉牌，命令解散，12時40分第4 次舉牌，制止其抗議行為，12時42分警方開始架離，12時56分共2 部遊覽車將陳抗民眾帶離現場，14時50分主線停放車輛已全數拖離」等語（見前審卷），及依內政部警政署國道公路警察局歷次函文之內容（略以）：「舉發機關均稱當日曾多次要求民眾將車輛駛離，惟皆不願離去」等語觀之（見前審卷），可見警方並非在原告停車後欲行抗議行為時，即要求其離開或當場製單舉發其違規停車，而係使其表達抗議意見數小時後，始舉牌命其解散，並因駕駛人不願將違規停放於車道之車輛駛離而將車拖離，嗣並對違規於高速公路車道或路肩停車之行為製單舉發。

縱被告據以裁罰固然可能對集會遊行產生某程度限制，惟高速公路係涉及公共交通安全之場所，在高速公路上行駛車輛車速較諸一般道路行車快速甚多，若釀成事故時，造成之損害亦嚴重程度更高，顯具有高度之危險性，實不得作為抗爭之場所。

再者，本件雖是國道收費員為其工作、薪資、福利等保障與轉職補償問題所產生之抗爭，但高速公路係涉及公共交通安全之場所，並具高度危險性，若任意作為人民抗爭之場地，豈非罔顧其他用路人之權益，否則於鐵路局上班之員工是否可在鐵道上抗議？航空公司之空服員、機師可否於跑道或飛機上抗議？若如此，必將造成大眾公共運輸之混亂及之公共交通之重大危險。

準此，本院認為原處分對於原告所加之限制，符合公政公約第21條後段所稱對公共安全、公共秩序、他人權利自由利益保護而得加以限制之情形，亦無違比例原則。

㈣綜上，附表編號一、二、三、五、六之原告詹益辰等五人既於上揭時地有道交處罰條例第33條第1項第8款之違規行為，則被告以附表編號一、二、三、五、六之裁決書裁處罰鍰及各記違規點數1 點之處分，於法自無不合。

㈤原告是否為當日實際之駕駛人？若否，則被告對上開施以處罰，是否合法？⒈按汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則而有違規減速、臨時停車或停車者，處汽車駕駛人3,000 元以上6,000 元以下罰鍰，道交處罰條例第33條第1項第8款定有明文。

揆諸上開規定可知，行駛高速公路違規停車或臨時停車之行為，係以「汽車駕駛人」為處罰對象，而非以汽車所有人為處罰對象。

⒉再者，汽車所有人若非汽車駕駛人，而有違反道交處罰條例第33條第1項規定之違規行為時，同條例第85條規定「本條例之處罰，受舉發違反道路交通管理事件之受處罰人，認為受舉發之違規行為應歸責他人者，應於舉發違反道路交通管理事件通知單應到案日期前，檢附相關證據及應歸責人相關證明文件，向處罰機關告知應歸責人，處罰機關應即另行通知應歸責人到案依法處理。

逾期未依規定辦理者，仍依本條例各該違反條款規定處罰」，揆諸同條例第7條之2第1項、第4項及第85條第1項規定內容，可知上開條文所欲裁罰之對象本為汽車駕駛人，並非汽車所有人，於逕行舉發之對象為汽車所有人卻非汽車駕駛人之情形，依規定原則上仍須以汽車駕駛人為裁罰對象，因此方有該條例第85條第1項所規定汽車所有人得在期限內檢附證據向處罰機關告知應歸責人之設；

職是，汽車所有人既可舉證證明其無過失，自亦得舉證證明其並非汽車駕駛人而無須負違規責任，其理甚明。

又同條例第33條第1項規定之處罰對象為「汽車駕駛人」，職是，依上揭條文規定，應認汽車所有人若得舉證其非駕駛人，且就汽車駕駛人之違規行為無故意、過失時，自得主張免罰。

⒊經查，附表編號四、七、八所示車牌號碼之汽車，雖為原告謝羽囿、吳淑玲、李保蒼等所有，而於事實欄所示之時、地依序由訴外人孫峻暉、吳昇展、吳靜如駕駛至抗議現場，嗣遭舉發機關認有「違規停車」行為之事實，業據原告謝羽囿、吳淑玲、李保蒼等3 人陳明在卷（見本院卷第170 頁），且有臺灣桃園地方法院檢察署檢察官104 年度偵字第86號、第14666 號不起訴處分書之附表載明：「謝羽囿所有車牌號碼000-0000號自用小客車之駕駛人為孫竣暉」；

「吳淑玲所有車牌號碼0000-00 號自用小客車之駕駛人為吳昇展」；

「李保蒼所有車牌號碼0000-00 號自用小客車之駕駛人為吳靜如」；

（見本院卷第183 頁、189 頁），是綜上事證交互觀之，案發當時違規停車於高速公路之實際駕駛人並非原告謝羽囿、吳淑玲、李保蒼等，而係孫峻暉、吳昇展、吳靜如等人之事實，堪予採認。

被告認原告謝羽囿、吳淑玲、李保蒼有道交處罰條例第33條第1項第8款之違規行為，而以附表所示編號四、七、八之裁決書裁處罰鍰及各記違規點數1 點之處分，其認事用法，顯有違誤，其訴請撤銷為有理由，應予准許。

㈥原處分一律裁罰6 千元，是否違反行政罰法第18條規定及比例原則：至同類案件臺北高等行政法院雖於105 年度交上字第36號判決認：「參酌裁處時違反道路交通管理事件統一裁罰基準表就汽車駕駛人所涉違反處罰條例第33條第1項第8款，無故於車道停車或臨時停車者，規定為一律處罰法定最高額罰鍰6,000 元，並未依前揭各種區分罰鍰等級之標準予以區分罰鍰額度，似未予斟酌違規情節應受責難程度或所生影響，而有違行政罰法第18條規定暨比例原則；

又縱觀全卷資料，並無上訴人（即被告）具體說明其所斟酌本件應處法定最高額罰鍰之情由，則關於此部分之裁罰金額，上訴人逕以法定最高額度予以裁罰，是否為適法？有無裁量怠惰及審酌行政罰法第18條第1項等情形…」等語（見本院卷第16頁反面）。

惟按違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第1條規定：「本細則依道交處罰條例第92條第4項規定訂定之」、第2條第1項、第2項規定：「處理違反道路交通管理事件之程序及統一裁罰基準依本細則之規定辦理。

前項統一裁罰基準，如附件違反道路交通管理事件統一裁罰基準表」，核上開統一裁罰基準及處理細則之規定，就其立法目的及功能，乃為防止處罰機關枉縱或偏頗，依道交處罰條例第92條第4項所授權交通部會同內政部訂定「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」及其附件「違反道路交通管理事件統一裁罰基準表」，用以維持裁罰之統一性與全國因違反道路交通管理事件受處罰民眾之公平，不因裁決人員不同，而生偏頗，寓有避免各監理機關於相同事件恣意為不同裁罰之功能，並非法所不許，於憲法上保障人民財產權之意旨並無牴觸（司法院釋字第511 號解釋參照），並無違反法律保留原則。

且核其規定，既係基於母法之授權而為訂定，且違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則附件所示統一裁罰基準表中有關道路交通管理處罰條例第33條第1項之裁罰基準內容，不僅就不同違規車種，其可能衍生危害交通安全之輕重不同，而區分有「機車」、「小型車」、「大型車」等不同之罰鍰標準，且就本件違反道交處罰條例第33條第1項第8款之裁罰基準內容，就駕駛人違規臨時停車或停車之地點，更區分為「於路肩外、收費站區違規停車」、「於中央分隔帶、隧道內、交流道、路肩違規停車」、「無故於車道上停車或臨時停車」等不同之違規態樣做處罰。

是違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則，既然已針對駕駛人違規停車地點不同，所衍生交通秩序危害輕重不同，分別處以不同之罰鍰，顯然已斟酌駕駛人違規情節應受責難程度或所生影響，而符合行政罰法第18條暨比例原則，亦符合相同事件相同處理，不同事件不同處理之平等原則，並未牴觸母法。

況裁罰基準表係經由主管機關經常性適用，而建立規律之行政慣例，基於上開平等原則所產生行政自我拘束，自具有對外效力，被告自得依此基準而為裁罰。

況查，附表編號一、二、三、五、六原告詹益辰等五人其違規行為均係違反道交處罰條例第33條第1項第8款規定，即行駛高速公路違規臨時停車或停車者，無故於「車道上」停車，依統一裁罰基準表規定，不分是否逾越應到案期限，均應處罰鍰6,000 元，此係因此類違規行為已涉及重大交通安全及極易造成重大損害之故。

從而，被告對於渠等五人依統一裁罰基準表而為裁罰，於法有據，尚難認有裁罰怠惰或違反比例原則情事。

五、綜上所述，附表編號四、七、八原告謝羽囿、吳淑玲、李保蒼等人，並非本件違規之實際駕駛人，被告認渠等有道交處罰條例第33條第1項第8款之違規行為，而以附表編四、七、八之裁決書裁處罰鍰及記違規點數1 點之處分，其認事用法，顯有違誤，是原告謝羽囿、吳淑玲、李保蒼訴請撤銷為有理由，應予准許。

又被告以附表編號一、二、三、五、六之原告詹益辰等五人有「行駛高速公路違規臨時停車或停車」之違規行為，依道交處罰條例第33條第1項第8款、第63條第1項第1款及道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則等規定，各裁處如附表編號一、二、三、五、六之罰鍰，並各記違規點數1 點，核無違誤。

準此，原告詹益辰等五人先位聲明訴請撤銷原處分，另備位聲明訴請確認原處分違法及被告應按處分金額返還渠等五人指定之代受領人，均為無理由，應予駁回。

六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，附此敘明。

七、依行政訴訟法第237條之8第1項規定，法院為訴訟費用之裁判時，應確定其費用額，而其立法理由在於為免交通裁決事件之當事人於判決確定後另行聲請確定訴訟費用之勞費，爰參考民事訴訟法第436條之19規定，明定本條。

而確定費用額之方法，依行政訴訟法第237條之9 、第236條、第104條規定準用民事訴訟法第93條規定。

爰確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴第237條之8第1項、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

中 華 民 國 106 年 12 月 29 日
行政訴訟庭 法 官 張金柱
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 107 年 1 月 3 日
書記官 張育慈
附表：
┌──┬───┬─────┬─────┬───────┬───────┐
│編號│ 原告 │ 車牌號碼 │舉發通知單│  裁決書      │原處分內容    │
├──┼───┼─────┼─────┼───────┼───────┤
│  │黃麗蓉│8257－NC  │Z00000000 │68－Z00000000 │罰鍰陸仟元、記│
│    │      │          │          │              │違規點數一點  │
├──┼───┼─────┼─────┼───────┼───────┤
│  │李春慧│8135－ZJ  │Z00000000 │68－Z00000000 │罰鍰陸仟元、記│
│    │      │          │          │              │違規點數一點  │
├──┼───┼─────┼─────┼───────┼───────┤
│  │陳佳妤│2L－1982  │Z00000000 │68－Z00000000 │罰鍰陸仟元、記│
│    │      │          │          │              │違規點數一點  │
├──┼───┼─────┼─────┼───────┼───────┤
│  │謝羽囿│ABW－5595 │Z00000000 │68－Z00000000 │罰鍰陸仟元、記│
│    │      │          │          │              │違規點數一點  │
├──┼───┼─────┼─────┼───────┼───────┤
│  │彭惠君│2L－9903  │Z00000000 │68－Z00000000 │罰鍰陸仟元、記│
│    │      │          │          │              │違規點數一點  │
├──┼───┼─────┼─────┼───────┼───────┤
│  │詹益辰│3100－SJ  │Z00000000 │68－Z00000000 │罰鍰陸仟元、記│
│    │      │          │          │              │違規點數一點  │
├──┼───┼─────┼─────┼───────┼───────┤
│  │吳淑玲│6922－C9  │Z00000000 │68－Z00000000 │罰鍰陸仟元、記│
│    │      │          │          │              │違規點數一點  │
├──┼───┼─────┼─────┼───────┼───────┤
│  │李保蒼│1470－A7  │Z00000000 │68－Z00000000 │罰鍰陸仟元、記│
│    │      │          │          │              │違規點數一點  │
├──┴───┴─────┴─────┴───────┴───────┤
│詹益辰等五人均係違反道交處罰條例第1 項第8 款「行駛高速公路違規臨時停│
│車或停車」之規定                                                    │
└──────────────────────────────────┘