臺灣桃園地方法院行政-TYDA,107,簡,108,20191105,1

臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 107年度簡字第108號
108年9月25日辯論終結
原 告 巫自強
訴訟代理人 丁俊和律師
被 告 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦
訴訟代理人 陳河泉律師
上列當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會民國107 年9 月13日農訴字第1070717506號訴願決定書，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：

（一）原告前未擬具水土保持計畫送被告核定，擅自於桃園市○○區○○○段000 ○000 地號屬山坡地範圍之土地（以下分稱系爭549 號土地、系爭577 號土地，合稱系爭土地）開挖整地，經被告於106 年6 月9 日查獲後，以其涉及水土保持法第33條第3項刑責規定，移送臺灣桃園地方檢察署（下稱桃園地檢署）偵辦，另以106 年9 月25日府原產字第1060231325號函請原告依水土保持技術規範第61條及第73條規定，完成邊坡穩定及植生覆蓋之改正事項，改正前應先提送水土保持處理與維護說明書（下稱維護說明書）送被告審查。

被告所屬水務局並以107 年2 月23日桃水坡字第1070009487號函（下稱水務局107 年2 月23日函）核定原告所提維護說明書在案。

（二）嗣被告於107 年5 月16日派員會同相關單位人員及原告赴系爭土地勘查，發現原告未依前揭維護說明書施作，且未擬具水土保持計畫送被告核定，擅自在系爭577 號土地堆積土石、開挖整地，違規面積約650 平方公尺，認原告違反水土保持法第12條第1項第4款規定（原處分誤載為第3款，業以107 年8 月9 日府原產字第1070202326號函更正在案，下稱第326 號更正函），依同法第23條第2項、第33條第1項第2款及桃園市政府處理違反水土保持法案件裁罰基準第2 點第1款及第3 點第1項第4款規定（原處分誤載為第2 點第1款及第3 點第1項第3款，經第326 號函更正在案），以107 年6 月4 日府原產字第0000000000號裁處書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）9萬元罰鍰。

原告不服，提起訴願，經桃園市政府訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、原告起訴主張：

（一）水土保持法第33條第3項前段之違反於山坡地採取、堆積土石，應先擬具水土保持計畫，送請各該目的事業主管機關會同主管機關核定並監督實施之規定，未先擬具水土保持計畫，致生水土流失罪，亦為實害犯，也以發生水土流失之結果為必要。

意即水土保持法第33條第3項之罪，除分別有其他情形外，均尚須有「致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施」之具體事實存在為必要；

又興建農舍及墾殖蔬菜之行為，倘主觀上不具有在公有山坡地上擅自墾殖之認識，自無構成水土保持法第32條及第33條規定之餘地，此部份法律適用合先敘明。

（二）然查原告並無違法水土保持法相關法律之主觀意圖，是被告自無違反水土保持法第33條第1項第2款規定。

蓋查原告整理自有土地即系爭577 號土地前本即有向桃園市復興區公所申請，因要農地復耕清除雜草而要整地，並提出106 年3 月1 日山坡地實施農業經營申請書、桃園市○○區○○段000 地號農業生產經營計劃書，及地籍圖謄本。

且在無法如其開工開始整理系爭土地時，原告皆會向桃園市復興區公所申請延期，此有原告不同時間延期開工申報書二份可證。

是原告絕非不守法之人，原告沒有主觀認知自己農業生產計劃前的整地行為會是破壞水土保持的行為。

是原告根本沒有違法水土保持法第12條規定、同法第33條規定之主觀犯罪構成要件。

（三）查本案原告整地行為，嗣後經相關機關指導乃已委上紘水利水保技師訂定「復興區基國派段549 、577 地號等2 筆土地違規改正案土地保持處理與維護說明書」，並經桃園市政府水務局核定後開始履行，是事實上系爭土地乃已為相當處理，根本沒有水土保持法第33條第3項所謂「致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施」情形。

至於桃園市政府水務局坡地管理科會勘紀錄雖記載「本案違規行為已致生水土流失」，但會勘紀錄僅是現場會戡記錄及初步認定，根本不是一鑑定報告，系爭會勘僅是客觀記載現狀後就主觀下判斷，根本沒有任何判斷理由或認定因素之說明，且現狀是否與被告整地行為是否有相關聯亦無任何論述，如何依該會勘紀錄就可認被告整地行為乃已違反水土保持法第12條規定、同法第33條規定，根本沒道理。

（四）是原告並無違法水土保持法相關法律之主觀意圖，且原告開發自己土地行為所造成之土地現況亦尚未達「致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施」，可知原告確實無違反水土保持法第33條規定，被告逕對原告為9 萬元之裁罰，根本沒道理。

（五）並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。

三、被告則以：原告未先擬具水土保持計畫送請被告核定，擅自於系爭土地開挖整地，經被告於106 年6 月9 日派員查獲，因涉水土保持法第33條刑責規定，經移送桃園地檢署偵辦，原告並於107 年1 月22日提具維護說明書送被告核定，以完成後續限期改正事項。

惟被告於107 年5 月16日再度派員會同原告至系爭土地勘查，發現原告並未依前揭維護說明書施作，且未擬具水土保持計畫送被告核定，於現場繼續堆積土石及砌石擋土牆，因本件系爭土地係屬山坡地保育區，使用類別為林業用地及農牧用地，原告未先擬具水土保持計畫送被告核定，即擅自於系爭土地開挖整地，堆積土石及設置砌石擋土牆，已違反水土保持法規定，被告以原處分裁處原告罰鍰9 萬元，並無違誤等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造不爭執之事項（見本院卷第78頁背面)：

（一）被告於106 年6 月9 日查獲原告在系爭土地開挖整地。

（二）被告於107 年5 月16日查獲原告未依107 年1 月22日維護說明書施作，且未具水土保持計畫送被告核定，於系爭577 地號土地上有堆積土石及砌石檔土牆。

五、本件之爭點應為：

（一）是否以具有違反水土保持法之主觀意圖為要件？

（二）如是，則原告是否有違反水土保持法之主觀意圖？

（三）本件裁罰金額是否違法或過高？

六、本院之判斷如下：

（一）原告於106 年6 月9 日被告第一次查獲原告違反水土保持法第12條第1項第4款之行為後，確有再次違反水土保持法第12條第1項第4款之行為。

1.按水土保持法第4條規定「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」

、第12條第1項第4款規定「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：. . 四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」

、第33條第1項第2款則規定「有下列情形之一者，處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰：. . . 二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」

。

2.經查，原告為系爭土地之所有人，且系爭土地使用分區為山坡地保育區，有系爭土地之地籍資料（見本院卷第39頁、第40頁) 在卷可稽，則依水土保持法第4條規定，原告乃為系爭土地水土保持義務人，核先敘明。

而查，原告並未先擬具水土保持計畫送請被告即原處分機關核定，擅自於系爭土地開挖整地造成土石裸露，改變地形地貌，此除有桃園市政府水務局106 年5 月26日桃水坡字第1060025061號函所附桃園市山坡地巡查疑似違規紀錄表現場照片（見本院卷第42頁- 第43頁），嗣於106 年6 月9 日經被告派員前往系爭土地會勘，而經原告簽署在案之被告機關會勘紀錄中第六點各單位意見載以「水務局：現況未經申請，擅自開挖整地行為，建請依水土保持法相關規定核處」及現場違規照片等可證（見本院卷第44頁至第45頁背面、第48頁），可證原告有第一次違反水土保持法第12條第1項第4款之行為（下稱第一次行為）。

原告雖一再主張開挖整地未致系爭土地水土流失云云。

然本院查，系爭土地是否因原告之開挖整地行為而生水土流失，所涉及者為水土保持法第33條第3項刑事責任問題，蓋違反水土保持法第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者，致生水土流失，始得依據水土保持法第33條第3項之刑事責任相繩，至於未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定即開挖整地，違反水土保持法第12條第1項第4款，依第33條第1項得處以罰鍰者，並不以致生水土流失為要件，原告此部分之主張，顯然混淆水土保持法刑事不法與行政不法之要件，並不可採。

3.次查，原告第一次行為後，被告即於106 年9 月25日以府原產字第1060231325號函通知原告「. . . 未經申請核准，亦未擬具水土保持計畫擅自開挖整地，. . . 請停止一切違法開發、使用行為，並依下列說明事項（一）或（二）辦理改正事宜：（一）補正合法申請程序。

（二）. .. 改正前請先提送水土保持處理與維護說明書至本府水務局審查」（見本院卷第44頁) 。

原告提出水土保持處理與維護說明書後，雖經被告水務局107 年2 月23日函（見本院卷第49頁) 核定，然被告於107 年5 月16日前往系爭土地會勘，發現「現況未經申請於577 地號沿道路兩側堆積土石，549 地號開挖整地，設置砌石檔土牆」，有桃園市違規使用山坡地案件現場會勘紀錄（見本院卷第55頁至第55頁背面) 及相片10張（見本院卷第56頁至第56頁背面、第57頁背面) 可佐，復經證人即桃園市政府水務局幫工程司陳奕凱證稱「（問：證人第二次即107 年5 月16日現場勘驗時所目睹的情形為何？）在違規跡地現場的下邊坡有新增一道二階段式的砌石擋土牆。」

、「（問：證人上開所述『二階段式的砌石擋土牆』，是否是第一次106 年6月9 日現場會勘時所無？）是的。」

、「『二階段式的砌石擋土牆』應該是卷證第56頁背面左下角及第57頁背面的照片四。」

、「（問：依據被證十一會勘紀錄所附之現場照片，請證人說明堆積土石之照片為那幾張？）本院卷第56頁，照片一兩側有明顯堆高之土石，就是會勘記錄所載『現況未經申請於577 地號沿道路兩側堆積土石』。

至於照片二、三，有砌石部分，是依據改正說明書所作之改正部分，不算違規事項。

本院卷56頁照片一，就是本院卷第57頁背面相片一、二，這三張照片就是107 年5 月16日會勘紀錄所載之道路兩側堆積土石。」

（見本院卷第114 頁至第115 頁) 等語。

可證原告確有於系爭549 號土地開挖整地設置砌石檔土牆，以及於系爭577 號土地上沿道路兩側堆積土石之行為，且原告仍未依水土保持法第12條第1項規定先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，原告第二次違反水土保持法第12條第1項第4款及同法第33條第1項，亦甚顯然（下稱第二次行為）。

（二）原告第一次行為、第二次行為主觀上均為故意。1.按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」，為行政罰法第7條第1項所明定；

故現代國家基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性（行政罰法第7條第1項立法理由參照）。

原告主張「並無違反水土保持法相關法律之主觀意圖」，顯與上揭行政罰法第7條第1項之文義不符，故本院關於上揭爭點（一）、（二）所應討論者為原告上揭二次違反水土保持法之行為，主觀上是否有故意過失，先予敘明。

2.原告於第一次行為前，固提出山坡地實施農業經營申請書（見本院卷第23頁) 、系爭577 號土地農業生產經營計畫書（見本院卷第24頁) 。

然本院查，原告提出之山坡地實施農業經營申請書、系爭577 號土地農業生產經營計畫書，均非水土保持法第12條第1項規定之水土保持計畫。

況依據原告填載之山坡地實施農業經營申請書，申請原因為「農地復耕清除雜草」；

切結事項載有：「. . . 在作業過程並不改變原地形地貌及破壞周邊生態環境，. . . 。

」，可證原告為第一次行為前已知不得改變原地形地貌及破壞週邊生態環境。

而被告水務局於106 年3 月31日以桃水坡字第1060014715號函核准原告實施農業經營（復耕清除雜草）時，亦於說明欄內說明：「有關農地復耕作業限制使用農業機械或4 噸以下園藝型挖土機施作，不得涉及開挖整地、修建施工便道、拆除既有排水路及駁坎等水土保持設施及改變地形地貌等開發利用行為，. . . ，若違反前開規定將依水土保持法相關規定論處。」

（見本院卷第67頁) ，益證原告明知未先擬具水土保持計畫送請被告核定，即擅自於系爭土地開挖整地，顯然違反上揭被告水務局106 年3 月31日桃水坡字第1060014715號函所明白告知之「禁止開挖整地」，可認定原告第一次行為具有違反水土保持法之故意。

3.次查，被告於原告第一次行為後進行會勘，會勘後於106年9 月25日以原產字第1060231325號函通知原告「. . .未經申請核准，亦未擬具水土保持計畫擅自開挖整地，.. . 請停止一切違法開發、使用行為，. . . 」（見本院卷第44頁) ，據此可證，原告在第二次行為前，已明確知悉在系爭土地上開挖整地，就是必須擬具水土保持計畫，然原告仍視若無睹未擬具水土保持計畫而為第二次行為，具有違反水土保持法之故意，亦甚顯然。

（三）被告依據水土保持法第33條第1項第2款，及桃園市政府處理違反水土保持法案件裁罰基準之規定，對原告裁處9萬元，並無違誤。

1.按桃園市政府處理違反水土保持法案件裁罰基準第2 點第1款規定，依水土保持法第33條第1項各款規定處罰，.. . 違規面積在1,500 平方公尺以下者，處6 萬元罰鍰。

另第3 點第3款、第4款分別規定，依前點規定裁罰，有下列情形之一，得減輕或加重其罰鍰。

但每次罰鍰金額不得低於6 萬元或高於30萬元：. . . （三）行為發生於防汛期（五月至十一月）者，至多加重二分之一（下稱防汛期加重條款）。

（四）行為人為累犯者，按違規日往前計一年內於本市之違規次數計罰，每次加重二分之一（下稱累犯加重條款）。

上開裁罰基準，乃係桃園市政府為處理違反水土保持法案件，為建立執法之公平性，特訂定之裁量基準，就違反水土保持法案件為統一裁罰之基準，依其裁量基準之裁罰，並以斟酌行為人之違規次數及違反水土保持使用之面積及是否為在平緩地區與情節是否輕微，為加重或減輕之裁罰，核上開規定所為細節性、技術性之裁罰標準，並未牴觸逾越母法，其規定亦屬明確，亦無違反法律保留，被告依法即應加以適用。

2.經查，原告第二次行為違規土地面積約650 平方公尺，有107 年5 月16日會勘紀錄（見本院卷第55頁) 在卷可證，並經原告自陳「原告當時整地行為，確實是在5 到6 月間，我們認為被告並無在本案程序追加裁罰條款，而應以當時裁罰時該裁罰之合法性為準。」

（見本院卷第115 頁背面) 足認原告第二次行為係在5 月至11月之防汛期，原處分依防汛期加重條款裁罰原告9 萬元，應無違誤。

雖被告嗣後改依累犯加重條款裁罰原告9 萬元，然依本院上開論述，原告至少於106 年5 月18日已有於系爭土地開挖整地（見本院卷第43頁桃園市山坡地巡查疑似違規紀錄表之巡查時間為106 年5 月18日) ，其於一年內之107 年5 月16日經會勘認定有第二次行為，足認被告依據累犯加重條款裁罰原告9 萬元亦屬有據，亦即原處分所據之原告第二次行為發生在防汛期內，往前計算一年內原告復有第一次行為，故被告不論依據防汛期加重條款或累犯加重條款對原告裁罰9 萬元，均屬合法妥適，原告主張加重處罰過重不當，亦屬無據。

七、綜上所述，被告以原告有違反水土保持法第12條第1項第4款之行為，而依同法第33條第1項第2款規定，及按桃園市政府處理違反水土保持法案件裁罰基準規定，以原處分裁罰原告9 萬元，殊無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。

是原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。

據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第87條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 11 月 5 日
行政訴訟庭 法 官 高維駿
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 108 年 11 月 5 日
書記官 吳文彤