臺灣桃園地方法院民事-TYDV,101,訴,1917,20131024,1

臺灣桃園地方法院民事裁定 101年度訴字第1917號
原 告 行政院勞工委員會職業訓練局
法定代理人 林三貴
訴訟代理人 吳榮昌律師
複 代理 人 王柏興
被 告 段沈採娥
段筠心
兼 上二 人
訴訟代理人 黃淑華
上 三 人
訴訟代理人 高烊輝律師
黃國城律師
張必昇律師
上列當事人間清償債務事件，本院裁定如下：

主 文

本件移送臺北高等行政法院。

事實及理由

一、原告起訴主張：被告黃淑華邀同被告段沈採娥、段筠心擔任連帶保證人向原告借款，借款期間自民國86年12月1 日起至92年12月1 日止，並簽立借款契約（下稱系爭契約），向原告借貸新臺幣（下同）546325元，迄今均未償付任何本息，為此爰依消費借貸及連帶保證之法律關係提起本件訴訟請求被告3 人連帶給付借款本金546325元及利息、違約金等語。

二、按公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟；

人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。

因公法上契約發生之給付，亦同，行政訴訟法第2條、第8條第1項定有明文。

次按普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院；

當事人就普通法院有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定，民事訴訟法第31條之2第2 、3 項亦有明訂。

系爭契約所涉及之權利義務內容、以及就業服務法第24條、就業安定基金收支保管及運用辦法第6條第2款、關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點等法源依據之法律性質，在本院受理之諸多案件中迭起爭執，況審判權之有無，係屬法院應依職權調查之事項，無待當事人抗辯，本院爰依職權就系爭契約之公法爭議因而所衍生之審判權歸屬事項先為裁定。

三、至民事訴訟法之處分權主義並不影響本院審認本件訴訟法律關係定性之權限。

按訴訟事件是否屬普通法院之審判權限，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係是否屬於私法上之爭執為斷（最高法院100 年度台抗字第553 號裁定參照）。

次按公法契約與私法契約之區別，應就契約主體之法律地位、契約之目的、內容及訂立契約之法規性質等因素綜合判斷（同院101 年度台抗字第756 號裁定參照）。

況當事人主觀願望不得作為識別權利義務關係屬性之依據，因為行政機關一旦選定公共事務之行為方式後，行為究屬單方或雙方，適用公法或私法，則屬客觀判斷問題，自非當事人合意所能變更（司法院大法官解釋第533 號吳庚大法官協同意見書），舉重而明輕，更不應由一方當事人片面決定兩造權利關係之法律性質，準此，形式觀察原告所主張之事實、系爭契約內容及其法源依據即就業服務法第24條、關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點、就業安定基金收支保管及運用辦法第6條第2款等，是否單純屬於民法上借款返還請求權或連帶保證債務清償請求權之私法關係，已非無疑，本院自應依職權就本件是否確屬私法上紛爭予以整體觀察判斷，究明普通法院是否有受理訴訟權限，尚不得逕以原告之主張，遽認本件屬於私法上紛爭。

四、本件應屬公法爭議，普通法院並無受理權限。㈠關於區分公私法之標準，向為行政法實務及學術不斷深究議題，目前支配性之理論係由高權行為說與修正主體說（又稱特別法說）的觀點予以綜合判斷，第一層次是將法律規範對象予以劃分，如為屬「規範國家（機關）與人民間之法律關係者，再者，即觀察行政法律關係當事人間具有「上下隸屬」或「支配服從」的關係，而規制上下秩序關係法律之特徵主要有國家立於高權地位之行政介入、具有上下命令關係、具有申請准駁關係等，且該法律關係之成立必須以公權力主體為一方當事人，一般私人不能為之，此際即可將該法律關係及其所依據之法令定性為公法（臺北高等行政法院90年度訴字第1961號裁定參照）。

㈡自系爭契約之法源依據就業服務法第24條、就業安定基金收支保管及運用辦法第6條第2款、關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點以觀，乃國家對於自願就業、失業者所推動之就業促進措施，屬於規範國家與人民間之法律關係。

又綜觀關廠歇業失業勞工促進就業貸款要點全文，其制訂目的係為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活。

該要點乃勞委會於86年6 月12日以第99次委員會決議通過，復於同年7 月10日以台86勞資三字第029354號函訂頒施行，其第1條「依據」：依據「就業服務法」第24條與「就業安定基金收支保管及運用辦法」第6條第2款規定辦理；

又第2條「目的」：為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活，特訂定本要點；

第3條「適用對象」：具中華民國國籍，曾在同一民營事業單位工作1 年以上，因該事業單位於85年1 月1 日以後關廠歇業而失業之勞工，未依法領取法定資遣費、退休金，且未請領輔導就業獎助者；

第4條「任務分工」：行政院勞工委員會職業訓練局（下稱職訓局）、行政院勞工委員會勞資關係處（下稱勞資處）、省政府勞工處、直轄市及縣（市）政府、直轄市及縣（市）總工會。

貸款金額上，不得超過雇主積欠之法定資遣費或退休金；

申請上，由當地勞工行政主管機關受理申請，並審查其資格及貸款金額核轉職訓局核定；

又該要點應定期檢討落實其成效，並於新制勞工退休制度施行或失業保險開辦後停止適用，該要點第2 、3 、6 、10、15點分別定有明文。

㈢由上開規定可知，系爭契約之適用對象為未依法領取法定資遣費、退休金且未請領輔導就業而失業勞工，然而事業因歇業或轉讓勞動契約不經預告而終止時，依據勞動基準法給付資遣費，且依法提撥勞工退休準備金本屬雇主之法定義務，且依照勞動基準法第72條，中央主管機關應設勞工檢查機構或授權省市主管機關專設檢查機構，地方主管機關於必要時，亦得派員實施檢查，監督促進勞動基準法及其他勞工法令之貫徹及執行。

另依照勞工退休準備金提撥及管理辦法第10條之規定，當地主管機關或勞工檢查機構對各事業單位提撥勞工退休準備金情形得派員查核，如有不合規定情事，應依法處理。

惟雇主歇業後規避給付失業勞工資遣費及提撥法定退休準備金之責任，以致有制定實施上開要點之必要，雇主雖為始作俑者，然國家怠忽法定職守，未能確實查核雇主是否依法執行勞動基準法之規定及提撥勞工退休準備金，致令勞工失業後陷入無資遣費及退休金可資度日之窘境，國家亦難辭其咎，復參上開要點第15點更可見該要點係解決勞工退休準備金舊制中規定雇主應將退休準備金存在企業帳戶中所遺留之問題，以作為在勞工退休新制實施前之過渡時期解套方案，故而，上開要點雖有貸款之名及形式，但國家機關以公權力介入處理未依法克盡監督、檢查、查核之職守，以致引發人民權利受損事件之公法意涵，至為灼然（林佳和，關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約爭議案法律意見書，臺灣法學雜誌第228 期，第4-7 頁參照）。

再由上開要點第6 、10點可知，舉凡給付資格之准駁、金額核定均係由原告單方面審核決定，勞工無從置喙，原告既基於強勢地位而決定權利義務關係之形成，亦不難見上下命令關係，而與勞委會本於勞工主管機關之高權地位及其公共任務密切關聯，法規屬性自應認係公法無疑。

㈣又依據91年1 月21日修正前之就業服務法第24條條文內容：「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業：一、負擔家計婦女。

二、中高齡者。

三、殘障者。

四、原住民。

五、生活扶助戶中有工作能力者。

六、其他經中央主管機關認為有必要者。

前項計畫應定期檢討，落實其成效」。

而系爭契約之制訂屬第1項第6款所稱認為有必要者所制訂之計畫，從而，系爭契約既屬勞動行政實務中，國家基於公權力地位對勞工所為之給付，已如前述，況系爭契約係針對未依法領取資遣費、退休金之特定身份失業者就業、安定生活所為之金錢給與，此一公共任務只有國家才能履行、只有國家才能成為上開法律條文之受規範主體，並非任何人均得適用之法律，故本件屬於公法上之爭議，普通法院應無受理訴訟權限。

㈤此外，本件並無形式選擇自由原則之適用，而無從定性為私法上消費借貸契約。

蓋司法院大法官解釋釋字第540 解釋固已明確表示國家為達成行政上任務，得選擇以私法上行為作為實施之手段，本件原告非不得使用私法性質之消費借貸方式達成就業服務法第24條所定之公共任務。

然此一原則並非漫無限制，在法律上並無其他強制規定，或與事件性質相牴觸之情況時，則不容許國家機關以私法形式為之（參陳敏，行政法總論，第四版，第667 頁；

司法院大法官解釋第324號解釋吳庚大法官協同意見書）。

形式選擇自由之最初目的乃有鑑於國家職權擴張，為求提升行政效能及彈性，而容許國家原則上就公共任務之執行具有選擇公法或私法措施之權，然形式選擇之最終目的仍以促進人民權利福祉為核心，如事件本質具有強烈公權力介入色彩、行政機關本負有為公權力措施之義務、約定內容涉及人民公法上權利義務關係者，且有公法拘束之重要迫切性時，則應認為形式選擇自由之例外，否則國家機關動輒以形式選擇自由之名僭入當事人自治及形成自由之私法領域，勢導致比例原則、平等原則、依法行政原則、權責相符原則等重要行政法等原則均會蕩然無存，反嚴重背離形式選擇自由最終之核心價值。

而系爭契約既為國家機關以公權力介入處理未依法克盡監督、檢查、查核之職守，以致引發人民權利受損，而針對未依法領取資遣費、退休金之特定身份失業者就業、安定生活所為之金錢給與，已如前述，其事物本質蘊含強烈公權力、高權色彩，且依照就業服務法第24條之規定，國家機關對此公共任務本具有執行之義務，且在執行上具有壟斷性，除國家外已無其他私人有權執行，自有受到公法拘束之必要性及迫切性，從而，系爭契約應非一般之消費借貸契約等情明確。

㈥再者，本件並無雙階理論之適用。

政府機關與人民間之政策性貸款，或有以私法上消費借貸之形式為之，或有認前階段之資格准駁為公法關係，至核准後進入締約階段則屬私法關係，國民住宅條例即為一適例（參司法院大法官解釋第540號解釋理由書），然國民住宅條例係為統籌興建及管理國民住宅，以安定國民生活及增進社會福祉之目的而制定，經主管機關認定其申請合於法定要件，再由主管機關與申請人訂立私法上之買賣、租賃或借貸契約。

此等契約係為推行社會福利並照顧收入較低國民生活之行政目的，所採之私經濟措施，故並無若何之權力服從關係。

至全民健康保險紓困貸款辦法則是被保險人，其經濟困難符合全民健康保險被保險人無力繳納相關費用者認定辦法規定情形者，得依全民健康保險紓困基金收支保管及運用辦法之規定，向全民健康保險紓困基金申請無息貸款。

以上案件事實與本件導因國家未盡職責，以致勞工受害，進而為有因性、有責性之公法上金錢給與之事物本質大相逕庭，自難比附援引適用。

㈦又司法院大法官解釋釋字第595 號解釋所解決之公私法爭議與本件之法律關係並不相同，難以該解釋文得作為認定本件法律性質之依據。

該解釋文之案件事實乃勞工保險局以雇主依照勞動基準法第28條第1項、第2項之規定所繳納之積欠工資墊償基金，後因雇主歇業、清算或宣告破產時，積欠勞工之工資，未滿6 個月之部分，由該基金墊償，而原本係雇主對於勞工私法上之工資給付債務；

其以墊償基金墊償後，「勞工保險局」對於「雇主」取得之代位求償權，屬於法律規定之債權移轉，乃私法性質，由此可知，該案件事實所處理之法律關係乃勞工保險局以工資墊償基金代替雇主清償積欠工資，受讓勞工對雇主之工資債權後，轉而向雇主求償，該解釋文所處理之法律關係存在於「勞工保險局」與「雇主」之間，然本件訴訟所請求之對象並非積欠資遣費、未依法律規定提撥退休金之雇主，而是未能依法領取資遣費及退休金之勞工，自不得混淆誤用。

㈧至若與系爭契約背景事實相同之案件，雖由普通法院受理並經判決在案，惟審判權有無為法院應依職權調查之事項，然前揭判決或為一造辯論判決、或因當事人未能就事物本質提出審判權之爭議促使法院注意，兩造就此一重要爭點並未經過言詞辯論及實質攻擊防禦，以致普通法院逕依原告之主張而為判決，尚不得遽認普通法院已形成認定本件屬民事訴訟之定見。

此外，雖有部分判決先例認此類事件普通法院有審判權，然此一審判權爭議既尚未經最後有權機關即司法院大法官為最終解釋，本院自不受該等判決先例之拘束，仍得本於職權為有無受理訴訟權限之審酌。

五、綜上所述，本件既屬公法上爭議，而與私法上消費借貸契約無涉，揆諸上開說明，應依職權裁定將本件移至有審判權之行政法院。

六、爰依民事訴訟法第31條之2第2項，裁定如主文。

中 華 民 國 102 年 10 月 24 日
民事第三庭法 官 毛松廷
正本係照原本作成。
如不服本裁定應於送達後10日內向本院提出抗告狀，並應繳納抗告費新台幣1000元。
中 華 民 國 102 年 10 月 24 日
書記官 范升福