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臺灣桃園地方法院民事裁定 102年度桃簡字第1206號
原 告 行政院勞工委員會職業訓練局
法定代理人 林三貴
訴訟代理人 王誠之律師
張君珮律師
複 代理人 蘇乙丞律師
被 告 潘喜麗
潘韻如
共 同
訴訟代理人 施泓成律師
複 代理人 陳映青律師
楊純宜
上列當事人間請求清償借款事件，本院裁定如下：
主 文
本件移送臺灣新北地方法院行政訴訟庭。
理 由
一、原告主張：民國87年5 月7 日，原告依行政院勞工委員會（下稱勞委會）發布之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」（下稱系爭貸款實施要點），貸與被告潘喜麗新臺幣（下同）184,847 元，並由被告潘韻如任連帶保證人，兩造約定借款期間為87年5 月11日至93年5 月11日止，還款方式為自借款日起算，第2 年起依年金法，於每月11日向原告之代理人華南商業銀行，按月平均攤付本息，借款利率為自借款日起算，第1 年免付利息，第2 年起按年率3%計息，如遲延還本付息時，自約定攤付日起，逾期在6 個月以內部分，按約定利率10% ，逾期超過6 個月部分，按約定利率20% 計付違約金（下稱系爭契約）。
詎被告未依約還款，迄今積欠原告179,122 元。
為此，爰依消費借貸及連帶保證之法律關係提起本件訴訟等語。
二、被告則以：本件係因當時勞動法制不健全、政府監督不周，未確實查核勞工退休準備金提撥情形，致雇主惡性倒閉後被告無法領得退休金及資遣費，勞委會遂決議動用就業安定基金，係以當時之就業服務法第24條（下稱86年就業服務法）及就業安定基金收支保管及運用辦法第6條第2款（下稱86年就業安定基金收支保管及運用辦法）為法源依據而制訂系爭貸款實施要點，並依據系爭貸款實施要點，在100 萬元之額度內，以雇主積欠之資遣費或退休金之數額給付金錢予被告，性質為「津貼」或「補助金」，為「公法上之賠償、代償或補償關係」。
又系爭契約外觀雖似民事消費借貸契約，然依司法院釋字第533 號之意旨及契約標的理論，應就契約整體目的及給付之目的判斷系爭契約之屬性。
系爭契約主體一造即原告既為行政機關，契約目的又係為實現特定之行政任務，即協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，安定其生活等特定之行政目的，則系爭契約具公法屬性，應認係行政契約甚明等語置辯。
三、普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院；
當事人就普通法院有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定，民事訴訟法第31條之2第2項、第3項定有明文。
次按公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟；
人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟；
因公法上契約發生之給付，亦同；
第13條以外之訴訟，由被告住所地之行政法院管轄，其住所地之行政法院不能行使職權者，由其居所地之行政法院管轄，訴訟事實發生於被告居所地者，得由其居所地之行政法院管轄；
民事訴訟法第20條之規定，即共同訴訟之被告數人，其住所不在一法院管轄區域內者，各該住所地之法院俱有管轄權，但依民事訴訟法第4條至第19條 規定有共同管轄法院者，由該法院管轄，於行政訴訟準用之；
適用簡易訴訟程序之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，行政訴訟法第2條、第8條第1項、第14條第1項、第18條、第229條第1項亦分別明定。
而兩造就此清償借款事件，對於普通法院有無受理訴訟權限有所爭執，縱兩造間之「關廠失業勞工促進就業貸款契約」（下稱系爭契約）第12條有合意由本院為第一審管轄法院之約定，然契約之定性若涉及審判權之有無，本係屬法院依職權調查之事項，不能受當事人主觀之意思拘束，自不能因兩造曾約定由民事法院管轄，即遽認系爭契約為私法契約，是本院仍應就此先為裁定，合先敘明。
四、本院之判斷：㈠行政契約與私法契約之區別，學理上固各有不同之學說，惟據行政法學之通說，最主要是看契約合致之權利、義務是否有法規依據，並根據該法規之公、私法性質判斷契約之公、私法屬性。
若法規範屬公法抑或私法有爭議時，即依新法規主體說判斷之，亦即法規所規定之權利、義務究係僅有公行政主體使得成為歸屬主體者，係公法；
任何人皆得成為歸屬主體者係私法。
復參酌目前司法實務就具體契約係屬公法或私法契約之判斷標準，係以其契約標的是否涉及公法上權利義務關係為斷，而契約之標的，則應由契約內容決定之。
倘契約之給付義務本身具有中立性而較難判斷時，應由給付義務之目的及契約之全體特性判斷之。
凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂契約標的，有下列四者之一時，即認定其為行政契約：㈠作為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替，㈡約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者，㈢約定內容涉及人民公法上權益或義務者，㈣約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。
若因給付內容屬於「中性」，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷，例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之。
至於締約雙方主觀願望，並不能作為識別契約屬性之依據，因為行政機關在不違反依法行政之前提下，雖有選擇行為方式之自由，然一旦選定之後，行為究屬單方或雙方，適用公法或私法，則屬客觀判斷之問題，由此而衍生之審判權之歸屬事項，尤非當事人之合意所能變更（司法院大法官釋字第533 號協同意見書、最高行政法院96年度裁字第1531號裁定、100 年度裁字第1121號裁定意旨參照）。
㈡經查，兩造簽立系爭契約之法源依據係自系爭貸款實施要點而來，業據系爭契約明文記載，此有關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約乙紙附卷為憑。
而系爭貸款實施要點則係勞委會於86年6 月12日以第99次委員會決議通過，復於同年7 月10日以台86勞資三字第029354號函訂頒施行，其第1條 「依據」訂明：依據（86年）「就業服務法」第24條與「就業安定基金收支保管及運用辦法」第6條第2款規定辦理；
又第2條「目的」載明：為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活，特訂定本要點；
第3條「適用對象」規定：具中華民國國籍，曾在同一民營事業單位工作1 年以上，因該事業單位於85年1 月1 日以後關廠歇業而失業之勞工，未依法領取法定資遣費、退休金，且未請領輔導就業獎助者；
第14條「經費來源」規定：由行政院勞工委員會每年於就業安定基金中提撥新臺幣7 億元辦理，並委由金融機構代辦。
另依86年就業服務法第24條第1項第6款之規定，主管機關對其他經中央主管機關認為有必要者之自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業等語，足徵上揭法規及系爭貸款實施要點具公法屬性無疑，且上揭法規及系爭貸款實施要點所規範者僅有國家始能成為受規範主體，故兩造據此所簽立之系爭契約當具公法性質。
另就系爭契約之約定內容觀之，行為主體之一方即原告為行政院勞工委員會職業訓練局，屬行政主體。
而兩造關係所適用之法規依據屬性為公法，業如前述，故縱令系爭契約外觀上有諸多近似民事消費借貸契約之約定，亦不得據此排除原告所為係屬單純高權行政，或原告係基於社會補償目的而給付金錢予被告之可能性。
另原告就動支就業安定基金之決定具有獨佔性、優越性地位，且原告顯非係以財產權主體之資格地位，所為之財產管理行為及需求滿足行為；
原告就借款對象亦設有諸多限制，非一般人民皆得成為契約當事人，另就借款金額上限（100 萬元）、借款利率、還款期限、違約金等各項約定原告已片面預定，被告完全無磋商權限，前揭特質益徵本件兩造法律關係具高度之公權力色彩，是系爭契約係屬公法關係所生，至為明確。
另參酌兩造就此等相關爭議已持續十餘載，究其根本乃肇因於雇主惡性倒閉並積欠勞工工資、資遣費及退休金，勞委會亦未確實責令、積極查核雇主是否提撥勞工退休準備金所致，且斯時勞動法令亦無相關配套可解，進而衍生勞工以絕食、臥軌抗爭手段訴諸政府出面處理問題等情。
衡諸事理，當時勞工既以生命抗爭，請求政府向雇主追討積欠之工資、資遣費及退休金，勞工豈可能僅係求得勞委會單純為就業放貸即肯罷休？是本院認當時勞委會對關廠歇業失業勞工所提供之金錢給付，應係具社會補償性質，附此敘明。
㈢雖若干與系爭契約背景事實相同之案件，已有認定普通法院具審判權之實務見解，普通法院因而駁回勞工聲請移轉管轄至行政法院之請求，抑或已由普通法院受理並判決在案，惟審判權爭議既尚未經有權機關為最終解釋，本院自不受拘束，且前開判決或作成年代較早、或為一造辯論判決、或因當事人未能就事物本質提出審判權之爭議促使法院注意，兩造就此一重要爭點並未經過言詞辯論及實質攻擊防禦，以致普通法院逕依原告之主張而為判決，是不得遽認普通法院對此類案件審判權之歸屬已有定見。
㈣本件係兩造間就公法關係所生之爭議，普通法院即本院並無受理訴訟權限，業已敘明綦詳；
又此乃原告對被告提起之給付訴訟，雖被告二人住所地不一，惟斟酌本件實攸關主債務人即被告潘喜麗權益，應以其現住地之應訴便利性為考量重心，故以臺灣新北地方法院行政訴訟庭管轄為適當，爰依職權裁定將本件訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。
五、綜上所述，普通法院應無受理本件之訴訟權限者，揆諸首揭說明，本院應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。
六、依民事訴訟法第31條之2第2項，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 12 日
桃園簡易庭 法 官 林姿秀
以上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內，向本院提出抗告狀並表明抗告理由（須附繕本，並繳納抗告費新臺幣1,000元）。
中 華 民 國 102 年 11 月 12 日
書記官 邱志堅
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